六 主要的调查发现与结论^[6]

（一）农村义务教育和以基本医疗为主的新农合的广覆盖和普惠性基本实现

1.义务教育广覆盖，“两免一补”政策得到较好落实

从调查情况看，农村义务教育在农村公共事业发展中处于最优先的地位，从各项指标看，“两免一补”以及义务教育发展的政策得到较好的落实，主要表现在以下几个方面。

（1）7～14岁人口入学率达到95.5%。

（2）13～15岁初中生辍学率仅有1.3%，家庭经济困难已经不是辍学的最主要原因，被调查农户家庭近几年辍学的初中生中，只有30.8%是由于家庭经济困难而辍学的。

（3）初中生寄宿比重达到79.3%，其中92.6%在校内寄宿。

（4）寄宿生得到国家给予的贫困生寄宿补助比重达到25.2%。

（5）小学生和初中生交给学校的费用分别为224.8元和413.3元，如果扣除部分住宿费和伙食费，义务教育阶段的负担大大减轻。

2.新农合基本达到了全覆盖，其政策目标得到较好实现

（1）农民参合率普遍较高

建立新农合制度并使其覆盖到所有的农村人口，是近几年来我国农村卫生政策的主线。在调查中发现，与最初试点阶段农民对新农合制度的观望、犹豫甚至由村干部垫资的情况相比，在2010年调查时多数地方农民已经能够比较主动地参合。在被调查的有效样本农户中，参合率为96.1%。

（2）新农合在缓解农民因病致贫及促进农民的卫生服务利用中发挥了较大的作用

新农合制度有两个直接目标：一是缓解和消除农民因病致贫和因病返贫问题；二是促进农民对卫生服务的利用。

调查发现，在被调查农户中，绝大多数农户的家庭成员并未出现“应治疗而未治疗”的情况，这一比例达到87.3%，只有12.7%的农户其家庭成员中曾有未按照医生要求买药、检查的情况。

调查结果表明，随着新农合覆盖面的扩大和筹资水平的提高，农民有病不医或因病致贫现象有所缓解。而且，因为新农合制度的连带效应，农民有能力和意愿支付由政府所提供的基本医疗服务之外的医疗服务。

3.农村卫生服务的可及性基本解决

（1）机构服务的可及性较好

村级卫生室在农村三级卫生服务体系中处于最基础的地位。在被调查的28个行政村中，26个村有村级卫生室。

从距离最近的医疗点这一指标看，被调查农户到最近医疗点的距离平均为1.6公里，到本乡镇卫生院的距离平均为5.1公里，到最近卫生院的距离平均为4.0公里。在被调查的28个行政村中，有27个村回答了其到最近的乡镇卫生院的距离，平均为4.4公里；有26个村回答了其到县级医疗机构的距离，平均为25.6公里。这些指标显示，农村卫生服务的可及性问题已经基本得到解决。

（2）新农合报销的便捷性大大提高

调查显示，在得到新农合报销的农民中，大多数人能够及时得到报销。在农户问卷调查中，有74%的住院者在出院后一个月之内得到报销。有的被调查县（市），如河南省荥阳市实行“即时报销”制度，农民出院后即可当场报销、结算。

（二）农村社会保障发展滞后

1.农村社会养老保险覆盖率低

调查结果显示，2010年我国农村社会养老保险尚处于起步阶段，覆盖率非常低。16岁以上的被调查农户家庭成员中只有6.9%参加了农村社会养老保险。

河南被调查的两个县（市）是新农保的试点地区，被调查农户中的参保人数相对较多，但参保率也仅达到19.5%。安徽、云南、甘肃和宁夏的被调查农户的参保率分别只有2.5%、0.7%、1.1%和3.3%。

2.低保政策执行有偏差，“应保尽保”目标实现较差

（1）低保覆盖率低

调查显示，被调查农户中有56户享受农村低保，占有效回答农户总数的8.38%，低于全国平均水平。

（2）低保政策的瞄准机制有缺陷

调查显示，如果按照当地农村低保线，在被调查的低于当地低保线的85户农户中，只有11户享受低保，仅占12.9%。或者说，只有19.6%的低保户低于当地农村低保线，其他低保户则高于当地农村低保线。按收入5等分分组，有30%的低保户来自高收入组。

（三）农村公共卫生和环境卫生事业发展相对滞后

1.农村公共卫生事业发展滞后

农村公共卫生主要包括疾病预防与保健服务、妇幼保健和家庭计划、健康教育、环境卫生、医疗保障等服务内容。调查显示，农村公共卫生事业存在的问题较多，发展相对滞后。

在本项调查中，有6岁以下儿童的家庭的有效问卷共计204份。其中，儿童按正常时间接种疫苗和打预防针的有177户，占86.8%；没有或没有按时接种疫苗或打预防针的有27户，占13.2%。从比例上看，正常接种疫苗或打预防针的农户占大多数。但考虑到这一卫生项目的极端重要性，高达13.2%的家庭的儿童没有或未能按时接种疫苗或打预防针仍然是一个十分严峻的社会问题。从问题的相关性看，这27户家庭中的儿童没有或没有按时接种疫苗或打预防针的主要原因是“医院没有告诉”“觉得不需要”。这一结果充分显示了健康教育和农村基础性公共卫生服务的薄弱。

健康体检属于公共卫生的范畴。这种公共卫生服务，无论对社会还是个人家庭而言，都意义重大。但是，在被调查的3100多人中，2009年没有进行健康检查的超过了90%，只有308人（9.9%）进行了健康检查。在这308人中，只有153人所做的体检属于一般性、常规性身体检查，其他的155人所做的体检均不属于一般性健康体检的范围。

调查表明，在城市非常普及的妇科体检和学生体检，在农村还没有常态化。在2009年进行过体检的人群中，只有94人进行了妇科检查，37名学生进行了体检，仅占全部被调查相关人群的很小比例。

另外，访谈调查也发现，许多体检是由推销医疗产品的机构或个人组织的，体检的内容非常单一，体检也很不专业，根本达不到正规体检的目的。

2.农村公共卫生环境亟待改善

调查表明，被调查地区除安全饮用水的比例较高外，其他方面的环境卫生状况不佳，水冲式厕所使用比例、卫生处理粪便比例、卫生处理生活垃圾比例以及卫生处理污水比例都比较低（见表4）。农村环境脏乱差没有得到很好的解决，许多环境卫生设施多为摆设，利用率很低。

表4 被调查农户公共卫生环境状况

（四）农村公共安全管理有待加强

1.村级预防机制与措施不足

调查显示，在28个被调查村中，制定了突发公共事件应急措施或方案的村占67.9%，有21.4%的村没有制定应急措施或方案。

2.组织不完备，设施不足

调查显示，在28个被调查村中，仅有4个村设有警务室，仅占被调查村总数的14.3%。同时，仅有2个村在村里建有治安和安全设施，仅占被调查村总数的7.1%。

3.农户对火灾预防的意识不强

调查显示，在687个被调查者中，仅有55.6%的被调查者知道火警报警电话号码，不知道的占比高达43.4%。这一数据结果表明，被调查村民中超过1/3的人对基本的防灾常识知之甚少，说明防灾意识不强，缺乏应对突发事件的相应条件和基础。在不知道火警报警电话号码的298个被调查者中，60岁以下的占79.2%；61.0%受过4年以上教育。云南、安徽、宁夏、甘肃、河南不知道火警报警电话号码的被调查者占各地被调查者总数的比重分别为40.1%、47.0%、53.0%、53.9%和34.0%。这一数据结果表明，在不知道火警报警电话号码的被调查人群中，近80%的人是中、青壮年，且超过60%的人是受过教育的。此外，甘肃、宁夏一半以上的被调查者尚不知火警报警电话号码。这说明，在农村，针对性的防灾知识和教育培训工作需要不断加强，迫在眉睫。

（五）农民对农村公共事业类政策比较认可，但认可度低于农业生产类政策

1.近几年农村政策受惠覆盖面广

农民从近年的农村政策中获得好处具有普遍性，多项政策得到农民的认可。在全部的687户被调查农户中有642户填写了受惠较大的政策，占到被调查农户总数的93.4%。其中，201户填写了两项受惠较大的政策，210户填写了三项受惠较大的政策，分别占到填写了受惠较大政策的农户的31.3%和32.7%，填写了四项及以上受惠较大政策的合计有155户，占到填写了受惠较大政策的农户的24.1%（见表5）。

表5 受惠较大的政策的填写数量与分布

2.农业生产类政策较之公共事业类政策得到更普遍的认可

（1）总体情况

被调查农户中有599户认为农业补贴、减免农业税等农业政策是受惠较大的政策，占全部被调查农户的87.2%，占填写了受惠较大政策的农户的93.3%。其中，有573户认为农业补贴是受惠较大的政策，占全部被调查农户的83.4%，占填写了受惠较大政策的农户的89.3%；有140户认为减免农业税是受惠较大的政策，占全部被调查农户的20.4%，占填写了受惠较大政策的农户的21.8%。其次是医疗卫生相关政策，有412户认为从中获得较大收益，占全部被调查农户的60.0%，占填写了受惠较大政策的农户的64.2%。其中，有363户认为新农合政策是受惠较大的政策，占全部被调查农户的52.8%，占填写了受惠较大政策的农户的56.5%。再次是教育相关政策，有219户认为从中受惠较大，占全部被调查农户的31.9%，占填写了受惠较大政策的农户的34.1%（见图1）。

图1 农户对政策受惠的认可情况

基础设施建设没有得到普遍认可，只有79户农户认为基础设施建设是受惠较大的政策，占全部被调查农户的11.5%。其中，认为修建道路受惠较大的有33户，占全部被调查农户的4.8%；认为生活设施建设受惠较大的有50户，占全部被调查农户的7.3%。

文化、社会治安等基本也没有得到认可，只有个别农户认为文化建设和社会治安与公共安全建设是受惠较大的政策。

（2）各收入组对不同政策的受惠情况

按家庭人均纯收入从高到低将被调查农户分成数量相等的5个组，调查结果显示，农业政策在各收入组中都被大多数农户认为是受惠较大的政策，其次是医疗卫生政策，再次是教育、社会保障等政策。在惠农政策方面，中低收入组的认可度略高于高收入组。对于包括农业补贴、减免农业税等各项政策在内的农业政策，高收入组137户中有83.2%的农户认为从中受惠较大，而中等收入组中有89.2%的农户认为从中受惠较大，较低收入组和低收入组中有88.3%的农户认为从中受惠较大（见表6）。

表6 不同收入组农户对不同政策的受惠情况

续表

在医疗卫生，特别是合作医疗方面，低收入组农户的认可度较高。高收入组、较高收入组都只有56.2%的农户表示受惠最大，而低收入组有67.2%的农户认为从中受惠最大。在教育方面，组间差距更大。高收入组中只有20.4%的农户认为从教育政策中受惠较大，而较低收入组和低收入组中分别有40.9%和38.7%的农户认为受惠较大，差距分别达到20.5个百分点和18.3个百分点。这个结果反映了“两免一补”政策的实施效果，因为，在实施这个政策以前，低收入农户家庭的义务教育费用占家庭支出的比重一般高于高收入农户，其教育的负担相对较重。

值得注意的是家电补贴及其他补贴，在认可度都不高的情况下，高、低收入组之间差了近10个百分点，而且与前几类政策相反，高收入组更加认可此类政策。高收入组中有12.4%的农户认为从中受惠较大，而较低收入组和低收入组中分别只有2.2%和3.6%的农户这么认为。因此，可以认为此类以农户购买能力为基础的政策受益的主要是高收入组农户，这有可能加剧农村内部的差距。

3.公共事业中，社会保障政策受惠覆盖面相对较窄

社会保障政策落后，农民受惠面窄、层次低。仅有95户认为从社会保障政策中受惠较大，占全部被调查农户的13.8%，这与农村社会保障事业发展滞后是一致的。从具体受惠的政策内容来看，农民受惠的也主要是救助、救济类保障政策。有39户认为低保是受惠较大的政策，占全部被调查农户的5.7%；有20户认为受惠较大的是“双女户”补贴等计划生育奖励扶助政策，占全部被调查农户的2.9%。

（六）农民对目前农村公共事业发展的现状以及政策总体上比较满意

1.总体评价

调查显示，从相关者的角度看，农民对现行农村公共事业发展的现状以及政策总体上表示满意。其中，对新农保、改厕、改水、新农合、教育和低保的满意度较高，相关者的满意度分别达到95.9%、88.6%、87.5%、83.5%、79.8%和76.0%；而对文化活动组织与开展、公共卫生环境和治安管理的满意度相对较低，分别只有36.6%、54.7%和56.2%（见图2）。

图2 农民对农村公共事业发展的现状以及政策的满意度评价

注：①满意度的调查对象不是全部农户，而是所涉及的农户，如社会养老保险满意度的调查对象是已经参加了养老保险的农民，因此，满意度与对政策受惠的认可度有所差异；②教育满意度评价包括八个方面：教师水平、教师态度、教室条件、教学设备、住宿条件、伙食条件、活动场所、收费情况；③对社会养老保险的满意度评价来自河南省的被调查农户，不包括其他省（区）的被调查农户。

从满意度调查结果来看，农民对直接受惠、福利直接得到改善的政策评价相对较高，而对需要政府或基层组织进行组织和管理、间接受惠的政策评价较低，这表明需要在这些方面采取更有效的政策。

2.对教育的满意度

对学校作出综合满意度评价的合计有549人，对教师水平、教师态度、教室条件、教学设备、住宿条件、伙食条件、活动场所、收费情况八项中至少六项表示满意的占了51.5%。地区之间差异不是很大，基本都为50%～60%，只有全椒县较低，仅21.1%。对至少四项表示满意的占了79.8%，原州区最高，达到89.9%，全椒县依然最低，仅57.9%（见表7）。

表7 农户对教育的满意情况

3.对医疗卫生的满意度

在医疗卫生方面，对新农合表示满意的农户占全部被调查农户的83.5%，武定县和寻甸县最高，分别达到92.8%和91.8%，原州区、泾川县也接近90%，全椒县最低，只有69.1%。在医疗服务设施方面，被调查农户的满意度较低（见表8）。

农民对村卫生室医疗服务条件基本认可，被调查农户中有41.6%的农户认为村卫生室医疗服务条件好，原州区最低，只有31.0%，泾川县最高，为50.5%。

表8 农户对新农合的满意度以及对村卫生室医疗服务条件的看法

4.对农村养老保险政策的满意度

此部分以参加农村养老保险的农民为样本。在106位参加养老保险的被调查者中有97位表达了对现行农村养老保险政策的看法和态度。其中，有93位对现行农村养老保险政策表示满意，满意度高达95.9%；仅有4位表示不满意，仅占4.1%。

5.对农村低保政策的满意度

在被调查农户中，低保户56户，占了8.3%。几个被调查地区中，寻甸县、荥阳市和泾川县的低保户比重较低，仅4%左右；其他几个地区都在10%左右，甚至更高。在对低保政策作出评价的50户低保户中，对低保政策表示满意的占了76.0%。泾川县、原州区的低保户中表示满意的比例最高，全椒县、寻甸县最低（见表9）。

表9 农户对低保政策的满意度

6.对村组织文化活动工作的满意度

村组织文化活动建设与需求之间存在差距，只有36.6%的被调查农户对当前的村组织文化活动工作表示满意，在全椒县更是只有11.6%的被调查农户表示满意。在原州区和泾川县被调查农户表示满意的比例相对较高，分别有61.0%和49.0%（见表10）。

表10 农户对村组织文化活动工作的满意度

7.对农村改水、改厕以及公共卫生和环境的满意度

在全部被调查农户中有378户表示参与了农村改水项目，其中87.5%的农户对农村改水表示满意，全椒县、社旗县、荥阳市、泾川县等地被调查农户表示满意的比例都在90%以上，只有武定县和寻甸县略低，都在76%左右，表明改水得到了比较普遍的认可。农村改厕的覆盖面相对较窄，在被调查农户中仅114户表示接受了改厕项目。但是在这些农户中，表示满意的比例很高，达到了88.6%（见表11）。

表11 农户对农村改水、改厕、村公共卫生和环境的满意度

在669户被调查农户中，对村公共卫生和环境表示满意的农户占了54.7%，在荥阳市、泾川县的被调查农户中超过70%的农户表示满意，而在全椒县只有23.5%的农户表示满意。

8.对村治安状况与治安管理的满意度

（1）对村治安状况和治安管理基本满意

被调查农户对治安管理与治安状况的评价相当，对治安管理表示满意的占有效样本农户的56.2%，对治安状况表示满意的占66.4%。地区之间差距不是很大，只有原州区相对较高，两项都在90%左右。另外，对治安管理的评价在几个地区也都低于对治安状况的评价（见表12）。

表12 农户对治安状况和治安管理的满意度

（2）绝大多数农户有居住安全感

调查结果显示，绝大多数农民在本地居住有安全感。在回答“认为在本村居住是否有安全感”的676份有效问卷中，629户回答“有安全感”，占93.0%；仅有45户回答“没有安全感”，仅占6.7%；有2户回答“其他”，占0.3%。

9.农民对公共事业发展的不满意主要集中在社会保障与医疗卫生^[7]

对现有政策表示不满的农户相对较少，在687户被调查农户中，有112户对部分政策表示不满，占16.3%。在各类政策中，农户不满评价比较集中的是社会保障与医疗卫生，分别有45户和38户表示不满，分别占被调查农户总数的6.6%和5.5%，分别占回答农户总数的40.2%和33.9%（见表13）。

表13 农户对不同政策表示不满意的情况

续表

分收入组来看，对医疗卫生与社会保障的评价有着较为明显的组间差异，低收入组明显高于高收入组。也就是说，对这两方面政策，低收入人群表示受惠最大与表示不满的比重都是最高的。

（七）公共事业发展的区域差距较大

农村公共事业发展存在较大的区域差距，但由于受调查区域的限制，我们无法对区域差距进行整体性的描述和分析，只能借助现有调查数据进行局部性的描述和分析。结果显示，即使在中西部地区内，这种差距也是非常显著的。

为衡量和比较被调查地区的农村公共事业发展水平，课题组从教育、医疗卫生等六个方面选择出若干指标构建了农村公共事业发展指数，具体方法见附录。结果表明，发展指数最高的是荥阳市，达到5.671，全椒县最低，只有1.941（见图3）。这与分项目数据分析得出的整体结果是一致的，荥阳市等地在各指标的发展水平、农户评价方面都比较高，而全椒县则普遍较低。

图3 被调查县（市、区）农村公共事业发展指数

各地区发展指数高低与表示从现有政策中受惠的农户的比重、对现有政策表示不满意的农户的比重、农民收入水平和收入差异等都没有观察到明显的关系，计算得出的相关系数也都不显著（见表14）。因此，对于导致这些差异的原因还有待在以后的研究中进一步探寻。

表14 被调查地区农村公共事业发展指数与农户满意度的相关性

（八）供给与需求之间仍存在较大差距

尽管国家对农村公共事业发展十分重视，政府特别是中央政府大幅度增加了投入，21世纪以来农村公共事业得到了长足发展，但是，由于政策的根本性转变时间不长，财政投入力度也有限，与农村对公共事业发展的巨大需求相比，供求缺口仍较大，特别是在西部贫困地区。

1.教育

虽然义务教育阶段的入学率较高、辍学率较低，但教学质量不高，教学条件较差，主要表现在以下几个方面。

（1）师资水平有限。

（2）教学设施较差。

（3）宿舍、食堂等生活设施条件较差。

从农户对教育的满意度调查来看，对教学设备、住宿条件以及伙食条件的满意度较低。

2.医疗卫生

新农合的实施受到农民的普遍欢迎，这点从很高的参合率可以清楚地看出。但是，农村医疗卫生服务的供给还不能很好地满足需求。

例如，有30%的被调查农户认为村卫生室不能满足其一般卫生服务需求，有的地方这个比例甚至近70%。认为村卫生室不能满足其一般医疗卫生服务的被调查农户列举的原因主要是药品太少、医生水平太差和医疗条件太差，分别占33.1%、23.9%和22.3%，合计为79.3%。又如，农民得病后只有44.7%的人将村卫生室作为首选的医疗机构。再如，农户问卷显示，如果由农民出钱，他们不愿意去医院定期检查，在637份有效问卷中，这一比例高达75.4%。只有13.0%的农户（83户）回答愿意自己出钱到医院定期进行身体检查；另有11.6%的农户（74户）回答会根据自身的身体状况，来选择是否自己出钱定期进行体检（见表15）。这一调查结果既在一定程度上表明政府在健康教育这一公共卫生领域中的缺位，也说明政府应在健康体检这一服务项目中承担筹资责任。

表15 是否会出钱去医院定期体检

3.社会保障

农村社会养老保险制度建设在我国仍处于试点阶段，被调查地区中除了河南外，参保率都很低，整体上符合参保条件的人口中只有6.9%的人参保，云南和甘肃两地被调查农户的参保率分别只有0.7%和1.1%。在低保方面，由于补差水平仍很低，因此低保金通常无法满足低保人口的基本生活需要。在被调查的低保户中，只有46.4%的低保户表示低保金能够满足基本生活需要（见表16）。

表16 社会保障需求缺口

4.公共文化设施

从对村庄的调查情况看，公共文化设施严重不足。28个被调查村中，50%以上的村没有图书室、体育活动场所，46%的村没有文化室。8个被调查乡镇中甚至有2个乡镇没有图书馆。

5.公共卫生和环境

在被调查农户中，目前仍有很多农户使用不安全的饮用水，农户对改水的愿望较为强烈。对未使用自来水的农户调查结果显示，希望改水的农户比重达78.5%。其中，完全由自己出钱进行改水的农户比重达32.1%，另有46.4%的农户希望全部由政府出钱进行改水（见表17）。

表17 被调查农户对改水、改厕的期望

调查显示，被调查农户中使用旱厕的比重高达88.2%，而使用水冲式厕所的比重仅为7.7%，这一比重远远低于2009年全国19.6%的平均水平。农户对改厕的愿望也比较强烈，希望改厕的农户比重达79.8%。其中，完全由自己出钱进行改厕的农户比重为23.2%；另有56.6%的农户希望政府、村集体出钱进行改厕。