二 学术史回顾
长期以来，学术界对国民政府保甲制度的研究要么缺乏应有的关注，要么采用意识形态的有色眼光一味地批判贬斥。因此，以实事求是的科学态度来分析和研究国民政府保甲制度，对我们当前基层政制的改革将具有重要的意义。为了能够对前人的研究有一个总体性的了解，笔者认为有必要对民国保甲制度的研究成果进行一个较长时段的综述，以窥其之长、补其所短。
（一）20世纪80年代以前的研究概述
20世纪30年代初，南京国民政府将保甲制度在基层社会强制推行，并用行政手段将其与地方自治融合。基层政制的变革引发国人的关注，保甲制度遂成为时人研究和讨论的时代话题。其中较具代表性的论著有闻钧天的《中国保甲制度》、李宗黄的《现行保甲制度》、周中一的《保甲研究》等[6]，这些论著从不同的侧面对保甲概念、保甲的缘起与发展、保甲特质、保甲编组、户口清查、保甲实施规程等做了较为详细的介绍。与此同时，民国时期的各类期刊亦登载了数量极为丰富的相关评论性文章，以其内容划分，有梳理民国保甲制度缘起、发展、作用和特点的[7]；有分析保甲制度与地方自治关系的[8]；有强调保甲制度对抗战作用的[9]；有介绍新县制实施后保甲制度转型的[10]；有讨论乡镇保甲长的[11]。综观民国时期的各类著述，不难发现：第一，对保甲制度相关法律法规的阐述占据着其中心地位。第二，对保甲制度的论述具有浓厚的政治色彩，甚至很多论著本身就是为了配合官方推行保甲制度而编写的普及性读物。第三，对保甲长的描述具有明显的丑化色彩和个人感情。总之，民国时人对保甲制度的论述，虽具有当时人论当时事的真实性，但他们的论述亦难免含有“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的缺憾。正因为此，对于民国时期的论著，研究者一般将其视为研究民国保甲制度的重要史料。
国民党政权失败后，保甲制度在历史车轮的碾压下销声匿迹。然而，保甲制度本身的消退并不意味着流传千年之久的保甲内在精神的没落。中华人民共和国成立初期对乡村社会政制的建构，在一定程度上借鉴吸收了民国保甲制度的精华。事实上，即使今天我们在面对“三农”问题时，亦可以再次从民国保甲制度中汲取营养。然而，由于受诸多因素的影响，从新中国成立到20世纪80年代以前，对于民国保甲制度的研究一直为学界所避讳。因此，这一时期“关于民国时期保甲制度的介绍只散见于中国近现代史、民国史、中国近现代政治制度史等书刊中，而且叙述非常简单”[12]。20世纪80年代中后期，随着学术氛围的渐为宽松和民国史研究的逐步兴起，民国保甲制度也开始受到学界的关注，但这一时期对民国保甲制度的研究，仍大多滞留于意识形态层面的消极批判，而对保甲制度在当时中国社会推行之实况以及对基层社会变迁之影响缺乏实证研究。
（二）近30年来的研究成果及其特点
20世纪90年代以来，随着档案资料的逐步解密和众多学者的积极参与，民国保甲制度研究逐步打破意识形态的局限而向纵深发展，研究触角已涉及民国社会的各个方面。综观近30年的研究成果，可以归纳为如下七个方面。
第一，民国保甲制度的缘起、性质及其作用。20世纪90年代以前，由于受史料和意识形态的双重影响，学术界对民国保甲制度基本上持全盘否定态度。例如，谢增寿通过对蒋介石推行保甲制度原因及其特点的分析，指出：国民政府的保甲制度虽然不同于传统的保甲制度，但其“反动”的性质并未发生根本性的改变。其目的仍在于严密控制人民，加紧压榨人民，围剿革命队伍，镇压革命活动，实行恐怖统治，稳定反动秩序，从而维护其代表大地主大资产阶级利益的法西斯独裁统治，使中国仍然成为一个半殖民地半封建的国家。[13]不难看出，谢文对保甲制度评述中的意识形态色彩跃然纸上。赵小平通过对国民党保甲制度产生、发展以及危害的论述，认为保甲制度完全是扰害人民的工具。其实施虽然强化了蒋介石的独裁统治，加强了国民党的一党专政，但其对封建专制手段的承袭、对人民的残酷控制和对经济的破坏，也为国民党丧尽民心、迅速垮台埋下了伏笔。[14]朱德新以1932年至抗战爆发这一时期河南省的保甲活动为中心，讨论了河南省政府在沟通其与保甲行政人员关系时的恩怨纠葛。指出：由于国民党政府代表着大地主大资产阶级的利益，因此不可能对代表着与自己有相同利益的大多数保甲行政人员真正实施行为矫治。[15]
20世纪90年代以来，学术界对民国保甲制度的研究逐渐摆脱单纯的意识形态批判，开始以实事求是的态度进行评论。王云骏通过对国民政府保甲制度兴起的历史考察，认为国民政府的保甲制度是民国时期的一项地方政治制度。作为一项统治手段，它脱离不了它的历史环境，有其维护独裁统治、侵犯人民权利、有违时代精神的一面。但同时应该看到它在规范社区管理、稳定社会秩序，进而促进经济发展中的历史作用。[16]李伟中以20世纪三四十年代中国乡村制度变迁为视角，认为国民政府的保甲制度可分为“剿共”保甲和“新县制”保甲两种模式，而这两种模式在具体目的、内容和性质上虽有着很大的差别，但均归属于保甲制度由式微到复兴的历史进程。在这个历史过程中，保甲与自治的关系由相互分离到相互融通，国家权力对乡村社会的控制也在这一过程中得到了加强。[17]
20世纪30年代南京国民政府在复兴保甲制度的同时，仍然对地方自治藕断丝连，如何在两者之间做出选择，南京国民政府曾一度犹豫徘徊。王先明以20世纪三四十年代两湖乡村社会为研究范围，对20世纪初乡制变革中现代自治与传统保甲体制由替代到融通的历史变迁进行了系统分析，指出：由自治取代保甲和以复兴保甲来推进自治，这一看似回旋的历史过程，深深地烙上传统皇族国家与社会结构崩解后，近代民族国家与社会结构重建的复杂性和探索性特征。近代乡村体制的多变性和反复性，是在中国传统体制文化资源和西方现代体制文化资源双重作用下，不同权力主体不断寻求最适宜自身需求的历史实践的结果。这一结果揭示出权力机制建构的实质在于权力主体利益的适度分域和规范界定，而不只是单纯地制度依赖。[18]肖如平、张皓、沈成飞等人也从不同的视角对国民政府保甲制度兴起的原因、特点及其作用进行了深度分析。[19]
第二，日伪保甲之研究。保甲制度曾经是中国封建统治者控制乡村社会的工具，而抗战时期的日本侵略者在中国沦陷区内也依法炮制。上海开埠前实行过保甲制度，不过到清末已经名存实亡。然而在20世纪40年代沦陷时期的上海，保甲制度在这座充满近代气息的都市社会里“复活”。那么，20世纪40年代上海保甲制度是传统的，还是现代的？它在战时上海的有效性如何？它只能是战时的非常措施，还是可以作为常规的控制机制？它是国家的，还是社会的，抑或是国家与社会共同的政治空间？张济顺利用上海档案馆馆藏档案，对上述问题进行了细致入微的分析，并指出：其一，上海的保甲制度既不是传统的，也不是现代的，而是介于传统与现代之间的；其二，战时上海保甲制度的“复活”，不过是日伪政权借助于非常时期具体的社会局势，在非常与常规之间找到了一个契合点罢了；其三，上海基层社会对保甲是国家的或是社会的属性并无一致的和确定的认同。这恰好证实了保甲本身属性的不确定性及上海城市政治社会的割裂性。[20]此外，朱德新对20世纪40年代日本占领下的河北冀东地区保甲制度进行了研究。[21]
第三，保甲与自治的关系。保甲与自治的关系问题，不仅是当时困扰南京国民政府的一个难解之题，也是我们今天需要审慎评述的话题。20世纪30年代，面对中国的内忧外患，南京国民政府既希望借用保甲制度以建立行之有效的集权化社会控制系统，又希望谨遵总理遗嘱，推行地方自治，以保证其政权的合法性。经过长时间的犹豫后，南京国民政府最终迈出了将保甲融于自治的艰难一步。然而，学术界对于国民政府的这一变革褒者少而贬者多。李德芳认为，保甲与自治曾经是两个不同的制度体系，有着不同的政治功能。因而当30年代初各地纷纷仿效鄂、豫、皖三省，弃自治行保甲之际，内政部以此举有违总理遗嘱，极易招致社会批评为由，提出了将保甲与自治融为一体的建议。虽然南京国民政府将保甲融于自治之中的举措，在一定程度上解决了保甲与自治的对立，但这种将保甲融入的自治，已与南京国民政府初期以行政村为单位、以直接民权为灵魂的乡村自治制度迥异。[22]李国青认为，将保甲融于自治之中，并未从根本上改变保甲制度的属性，因此，无论保甲法规如何完善，仍与地方自治精神相去甚远。[23]武乾认为，地方自治是一项庞大而复杂的社会工程，它需要政治、经济与文化等各项社会要素的相互支持与共同发展。而南京国民政府却过于倚重政治要素中的行政要素，将各种复杂的政治、经济与文化事业的建设，全部寄托于保甲这样一个初始于简单治安需要的行政与准军事组织，其失败可以想见。再加以保甲制度的集权性与地方自治的民主性、地方性、自发性，完全不能相兼容，其结果必定更是南辕北辙。[24]
第四，保甲人员群体分析。在诸多因素的塑造下，民国时期的乡镇保长成为保甲制度欺压良民、残忍腐败的代名词。是什么原因造成了这一“历史记忆”的形成？学术界从多个层面进行了分析。沈成飞通过对抗战时期广东国统区保甲长的群体研究，认为在抗战这一非常时期，敌我双方都为争夺战争资源而强力控制基层社会。保甲长作为基层行政人员，成为国家进行社会控制的践行者。只是，强制性的国家控制和传统地方精英的强势存在，使保甲长如同婆姑间的媳妇，往往无所适从，且恶名昭彰。然而，揆诸史实，保甲长只是国家政策推行的棋子，决定其作用大小、良窳与否的标尺，在很大程度上是国家的政策及政策被贯彻的程度。[25]丰箫以浙江省杭、嘉、湖地区为中心，利用档案、报刊和文史资料等，从好人、恶人的角度，考察了保长形象在乡村社会的塑造过程，并综合分析了保长形象游移于善恶之间的根本原因。他指出：面对战争年代无尽的征兵和征粮任务，保长和乡土社会无力对抗外来强势力量，迫使保长或背离乡土社会成为恶人，或成为多面夹击的牺牲品。[26]尚季芳以甘肃省为例，对国民政府时期保甲长的窘迫处境进行了较为详细的论述。[27]
第五，保甲户口之调查。保甲编组与户口调查，不仅有利于国家权力对基层社会的有效控制，而且也是测量一个国家基层社会近代化的主要标尺。国民政府保甲制度在强调基层社会控制的同时，也具有促进中国乡村社会近代化的积极作用。夏卫东以南京国民政府时期浙江省户口查记制度为例，指出：国民政府的户口查记可分为三个阶段：国民政府建立初期，户口查记的主要目的在于了解全国的基本形势；20世纪30年代初发展为以“反共”为主；抗战爆发以后，则以军事斗争的需要为转移。纵观三阶段之特点，南京国民政府的户口查记工作，不仅是为了调查全国的人口数量，更重要的是以户口查记制度为手段，来维持其统治秩序。[28]李强、侯杨方利用抗战后江南地区的一份保甲户籍册以及20世纪50年代初的土改户赋册中所蕴含的人口及家庭信息，对这一时段内该地区的人口与家庭进行了微观分析。[29]王倩、石庆海利用1936年安徽保甲户口编查数据，运用历史人口学的方法，对1936年安徽的人口数量进行了复原。[30]丰箫对1946—1947年海宁县的户政问题进行了考证。[31]由此可见，民国时期的保甲户籍资料，已成为我们今天研究民国时期乡村社会的珍贵史料。
第六，保甲与征兵。20世纪三四十年代的中国社会，不仅承受了持续14年的抗日战争，而且附加了4年的国内战争。连年的战争不仅使贫瘠的中国社会更加混乱，同时大量的人员损耗，也使征兵、征工之事如火如荼。民国时期乡镇保长形象的整体劣化，不能不说与征兵之事紧密相连。冉绵惠通过对抗战时期国统区内“抓壮丁”现象的分析，指出：“抓壮丁”作为全面抗战开始以后国统区普遍存在的现象，一直未能得到国民党各级政府的制止。其原因在于：全面抗战前国民政府没有建立现代征兵制度；各种恶势力操纵征兵抽签；抗战的持续性和被征壮丁家属优待制度及军人抚恤政策没有得到很好的执行；国民党军政腐败，层层贪污中饱，借机买卖壮丁；办理兵役人员素质低下等。“抓壮丁”造成的危害是：严重影响了抗战部队的兵员素质和战斗力的提高；许多壮丁家破人亡，国统区人民的抗日爱国热情受到极大的挫伤；国统区工农业生产和社会治安受到严重影响；民众对乡镇保甲长和国民政府深恶痛绝，为国民党政权最终垮台埋下了伏笔。[32]龚喜林认为，抗战时期，国民政府在征兵过程中之所以屡受农民之反抗，是因为频繁的征兵严重地威胁着农民的生存，在生存与顺从的选择中，农民选择了生存。因此，战时农民的抗丁行为，是其在生存压力下而不得不做出的本能选择。[33]此外，李常宝亦对抗战时期国统区内的兵役行政问题进行了论述。[34]
第七，保甲编组中的个案研究。在各地档案资料中，散落着大量有关保甲编组引发的诉讼案例。通过这些诉讼案例，我们可以看到当时保甲制度在乡村社会推行中所遇的各种困难与问题。龚汝富通过对江西宜丰、万载两县民国保甲纠纷案卷的系统梳理，分析了民国时期江西保甲长的权力寻租行为所引发的经济纠纷，并探讨了经济纠纷的解决机制及其失败的社会根源。[35]沈成飞以抗战时期广东黄冈保甲示范乡为例，系统描述了这一示范乡艰难曲折的办理过程，分析了国家权力与乡村势力间复杂的互动关系。他指出：黄冈保甲示范乡不仅是对地方原有管理模式的一种否定，而且压抑了乡村的固有势力。而在当时，地方强势势力和乡民在承受了作为战时省府所在地的责任和危险后，却得不到应有的补偿，省府的标签工程和他们的利益相去甚远，于是他们成为示范乡保甲政策的抵制者。[36]
（三）研究中存在的不足
20世纪90年代以来，学术界对于民国保甲制度的研究不仅著述丰硕，而且研究已经突破初始阶段，开始向纵深方向迈进。尽管如此，保甲制度作为20世纪三四十年代中国最重要的基层政治制度，其自身所具有的复杂性和中国近代社会所具有之特殊性，以及各个地域之间的差异性，都使得民国保甲制度具有广阔的研究空间和重要的现实意义。然而，由于民国保甲制度近年来才为学界所重视，因此其研究的深度和广度仍极为有限。具体而言，可归纳如下几个方面。
第一，对于地方档案资料和地方报刊资料的挖掘利用不够充分，研究范围较为单一。实证研究是史学研究的基础，史料则是实证研究的本源。“不注重史实，就匆匆下结论，这种结论只能是泛泛而谈，没有说服力。”[37]由于受诸多因素的影响，目前学术界对于保甲制度的研究大多集中于制度本身及其宏观层面的论述，而对保甲制度在近代基层社会的推行实况以及所引发的各种社会变革缺乏实证研究。同时以地方档案资料为依据深入探讨某一地域保甲制度的实证性论著仍显不足。究其原因，一方面缘于地方保甲档案的零星散落和地方档案查阅的诸多限制；另一方面，则缘于学者对于地方保甲制度研究的漠视和研究价值的怀疑。
中国幅员辽阔，各地区在政治、经济、文化等各个层面的发展极不平衡，区域特征各异，因此保甲制度在各地的推行难免会有所侧重。诚如费正清所言：“面对这个国家的规模和地理差异，地方社会组织的不同以及不同领域内发展的不平衡，要努力找到这整个变革动态的单一进程或关键，难免要失败。”[38]目前虽有部分学者对一些省份的保甲制度进行了较为深入的研究，但其选区大多局限于较为发达的中部或东部省份；相反，对于西北等地的保甲制度则避而不谈。李玉曾对近年来区域研究成果进行整理归纳后指出，区域史研究“在省区方面，人文社会科学相对发达的沿海和沿江地区的地方史研究成果较多，而对内陆省份的相关研究则很薄弱”[39]。事实上，民国保甲制度研究成果的区域分布正是如此。
第二，对于保甲制度推行中起关键作用的乡镇保长群体缺乏系统深入的定量、定性分析。20世纪三四十年代国民政府推行的保甲制度最终仍摆脱不了失败的命运，此中除天时、地利等客观因素外，人的因素无疑占据重要一环。虽然国民政府为了提高乡镇保长的整体素质，曾对乡镇保长的产生模式、职能范围、生活待遇等方面进行过一系列的改革尝试，然效果甚微。无论基于何种理由，民国时期乡镇保长整体形象的“劣化”成为一个不争的历史事实。南京国民政府试图改革基层政制的梦想为什么会以乡镇保长群体的“劣化”而匆匆收场？无论是时人眼中还是文人笔下，民国乡镇保长为什么都是丑态百出、贪得无厌的卑劣之徒？作为公正的“历史记忆”为什么只会留下他们的斑斑劣迹？对于这一问题，学术界至今仍缺乏具体深入的分析。譬如民国时期乡镇保长究竟由哪些人担任，他们是否都是文人笔下描述的“地痞无赖”，他们的出身、学历、年龄、资历以及家庭收入等又是如何，曾经为乡村社会治理承负主要责任的乡村士绅为何在这一时期却蛰伏远避？江南、华北、西北的乡镇保长在权力、地位及其利益上存在着哪些不同？为什么江南各省的保长选举竞争激烈，而甘肃的保长却无人应选，不得已由村民轮流担任？对于上述问题的研究必将为民国保甲制度的研究打开一片新天地。
第三，保甲制度的推进和国家权力机构的下移引发了其与乡村精英的冲突，在对乡村社会控制权的争夺中，国家权力机构与乡村精英之间发生了何种程度的“冲突性融合”？对于这一问题，目前学术界似乎缺乏应有的关注。20世纪三四十年代的中国饱受着战争的蹂躏和贫穷的折磨，一穷二白的社会实景和动荡不安的政治时局最终使国民政府改革基层政制的理想化为泡影。然而，保甲制度的失败并不意味着其内在精神的衰灭，兼具民主意象的民国保甲制度深入中国腹地，延伸到偏僻闭塞的中国乡村，将代表国家权力符号的乡镇公所设立于大大小小的乡镇集市，使得千百年来乡村社会绅治、自治的自然状态发生了根本性的改变，国家权力开始由传统的县一级下移至乡镇村庄。保甲制度的推行使得乡村社会既有的权力结构、权力阶层面临巨大危机，如何将传统的乡村精英融入国家行政体系，并成为国家控制乡村社会的中坚力量，无疑需要一个长时段的磨合过程。然而，目前学术界对于这一问题往往一笔带过，深入细致的个案研究凤毛麟角。
第四，对于国民政府时期保甲经费的来源、用途及其收支状况的实证研究至今罕见。经济基础决定上层建筑，充足的保甲经费保障是保甲制度得以顺利推进的前提和基础。然而，20世纪三四十年代的中国社会，战争与贫穷始终困扰着这片广袤的土地，且不说保证基层行政机构的财政运转，即使省县财政亦面临着巨大危机。严峻的财政困境迫使各级行政机构不得不自寻出路，保甲机构亦不例外。虽然国民政府为了防止乡镇保甲机构自收自用之弊病，曾试图对乡镇保甲经费实行统收统支，但实际上，由于省县政府规定的保甲经费数量极为有限，其规定之费用且不说维持乡镇保长的基本生活，即使平常的保甲开支亦有所不足。于是乎，就地摊派仍成为省县乡镇政府共同默认的财政来源。抗日战争的爆发进一步加剧了国家对基层社会的索取，而摊派的永无休止则加深了乡民对乡镇保长的仇恨，此时的乡镇保长已经演化为各种舆论争相攻击的对象。然而，翻阅当时地方档案不难发现，民众对乡镇保长的诉讼虽然叠案累牍，但其诉讼的背后所隐含的经济诉求则一目了然。因此，对这一时期乡镇保甲经费问题的研究，必将能更好地理解当时乡镇保长的处境及其整体劣化的时代缘由。
第五，保甲制度研究之选区仅限于汉民村落，而对其向少数民族地区逐步渗透的艰难历程，以及对这一特殊区域政治制度之变革、社会文化之发展、风俗习惯之改良所带来的深刻影响缺乏应有的关注。例如冉绵惠著的《民国时期四川保甲制度与基层政治》[40]一书中对于民国时期川藏地区保甲制度的推行只字未提。近年来随着档案资料的逐步开放，有一部分学者虽然对甘南地区保甲进行了试探性的研究[41]，但由于受史料、视角和精力的限制，很难对甘南地区这一具有代表性的少数民族地区保甲制度进行系统而深入的研究，更遑论深入探究保甲制度之运行对甘南地区基层社会方方面面所带来的深远影响。甘南地区基于历史、民族、地域、习俗等因素的影响，直至民国时期其统治模式仍然沿承着落后的土司制度，其生产方式、生活习惯、民众认同等与汉民社会存在着极大差别。保甲制度的推行对于闭塞落后的甘南地区而言无异于千年未有之巨变，它不仅改变着该地传统的政制模式、机构名称、官吏称谓，同时也改变着当地民众对政府的认知，对法律的认同，甘南牧民只知有拉卜楞、杨土司而不知有国家、有政府的局面开始有所转变。以游牧为生的甘南牧民剽悍无拘的行为方式开始受到了法律的制约，脱笼于国家权力的地方行政体系开始逐步向国家靠拢，野蛮残忍的土司制度在保甲制度的侵浸下开始向民主的方向转变。现在看来落后保守的保甲制度在当时甘南地区的推进实不亚于一场制度革命。