15 农村土地承包方案应该经过民主议定程序的法律规定是否是效力性强制规定

——黄海结等诉广西武宣县思灵乡双林村民委员会确认合同无效案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广西壮族自治区来宾市中级人民法院（2015）来民一终字第160号民事判决书

2.案由：确认合同无效纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：黄海结等615名村民

被告（被上诉人）：广西武宣县思灵乡双林村民委员会（以下简称双林村民委）

第三人（被上诉人）：韦向阳、黄海来、黄海德、安丽桦、韦瑞莲

【基本案情】

2007年3月9日至4月6日，双林村民委先后三次组织召开村民代表会议讨论发包本村委的禄门林场，同年4月23日，双林村民委与第三人韦向阳等5人签订了《山林土地承包合同书》，合同约定由双林村民委将禄门林场承包给韦向阳等5人经营，合同约定了林场四至界限、承包年限、承包金及支付方式等内容，并注明经双林村民委两次召开全体党员、村民代表和“村老会议”讨论决定。双林村民委法定代表人覃世小，村委干部代表潘朔头、黄海扶、覃世勋、潘宏碗、覃泽产、潘朔军在合同上签名予以确认，并加盖双林村民委公章及武宣县思灵乡人民政府公章。禄门林场周围有双林村民委村民的承包地。合同签订后韦向阳等5人每年按约定交纳承包金并对林场进行种植和经营管理，2012年9月中旬，部分原告村民提出异议，并阻拦韦向阳等人到林场砍伐林木。

黄海结等615名村民认为双林村民委与韦向阳等5人签订的承包合同没有经过村民民主议定程序，违反《土地承包法》《村民委员会组织法》中的强制性规定，损害了黄海结等615名村民的山林土地合法权益，诉请法院判决确认双林村民委与韦向阳等5人签订的合同无效。

【案件焦点】

1.本案中土地承包方案是否经过村委民主议定程序，村民是否知情；2.农村土地承包方案应该经过民主议定程序的法律规定是管理性强制规定还是效力性强制规定。

【法院裁判要旨】

广西壮族自治区武宣县人民法院审理认为，当事人依法定程序采用书面形式订立合同，自双方当事人签字或盖章时合同成立。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，受法律保护。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益的；（二）恶意串通，损害国家、集体利益；（三）以合法的形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益的；（五）违反法律、行政法规强制性规定。本案合同的主体是发包方双林村民委与承包方韦向阳等5人，发包是经过村民代表开会讨论决定，合同格式是经过村委干部及韦向阳等5人签字确认并加盖双林村民委公章及武宣县思灵乡人民政府公章，符合土地承包合同的各个要件。合同成立后，双林村民委将涉案土地交付韦向阳等5人，韦向阳等5人对承包土地投入大量的资金进行经营管理，并按合同约定按时交纳承包金。庭审中，双林村民委也承认涉案林场周围都是双林村民委村民的承包地，在韦向阳等5人长达5年的种植和经营管理过程中，黄海结等615名村民应该知晓有人承包涉案土地，但直至2012年9月才对此提出异议，所以，应视为对韦向阳等5人承包土地的同意和认可。黄海结等615名村民主张双林村民委与韦向阳等5人签订的合同没有经过民主议定程序，没有经过三分之二村民或者三分之二村民代表讨论同意通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的强制性规定，无充分的证据证明。双林村民委进行发包时曾召开过各生产队长、党员及村老参加的会议，进行讨论。从韦向阳等5人提供的会议记录原件来看，所记载的内容不仅涉及讨论山林承包事务，还涉及其他村务，虽然参加会议的人没有在会议记录上亲笔签名，但因当时的客观原因，本院可以参考其他证据加以佐证，综合认定会议记录是真实的。所以，应视为经过村民代表会议议定这一形式要件。且是否经过村民会议讨论属于村集体内部管理事务，不能对抗善意第三人。因此，结合本案实际，本案合同的签订并不违反当时施行的法律、法规的效力性强制性规定。黄海结等村民据此主张合同无效缺乏充分的证据，且与合同实际履行事实过程不相符，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：

驳回黄海结等615名村民的诉讼请求。

黄海结、潘玉玲、覃玉芳等615名村民不服一审判决，提起上诉。

广西壮族自治区来宾市中级人民法院经审理认为：当事人依法定程序采用书面形式订立合同，自双方当事人签字或盖章时合同成立。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，受法律保护。本案中，双林村民委与韦向阳等人签订的《山林土地承包合同书》，发包前召开了三次村民会议讨论，参加会议人员包括各队队长、党员及村老等30多人，参会人员具有广泛的代表性，能充分代表村民的意思，从会议记录原件看出，所记载的内容不仅涉及讨论山林承包事务，还涉及其他村务，黄海结等村民未针对记录的真伪提出司法鉴定申请，故一审法院认定会议记录是客观真实的符合法定程序；另外，签订合同时亦经过村委干部及韦向阳等5人签字确认并加盖双林村民委公章及武宣县思灵乡人民政府公章，可以确定本案的民主议定程序符合土地承包合同的各个形式要件。合同订立后，双林村民委将涉案土地交付韦向阳等人，韦向阳等人对承包的土地投入了大量的资金进行经营管理，并按合同约定按时交纳承包金。在一审庭审中，黄海结等615名村民也承认涉案林场周围都是双林村民委村民的承包地，在韦向阳等人长达5年的种植和经营管理过程中，黄海结等村民应该知道有人承包涉案土地，亦应视为对韦向阳等人承包土地的同意和认可。黄海结等615名村民主张双林村民委与韦向阳等5人签订的合同没有经过民主议定程序，没有经过三分之二村民或者三分之二村民代表讨论同意通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的强制性规定，与本案实情不符，本院不予采信。

关于双林村民委与韦向阳等人签订的《山林土地承包合同书》是否违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的问题。黄海结等615名村民主张该《山林土地承包合同》违反《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，系违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“法律、行政法规的强制性规定”，合同因此无效。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”，以及《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十五条、第十六条规定，是否违反法律、法规强制性规定应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等综合进行认定，如违反效力性强制规定的，应当认定合同为无效，违反管理性强制规定的，应当根据具体情形认定其效力。现本案合同并未违反效力性强制规定，也未违反管理性强制规定，合同也已实际履行，黄海结等615名村民据此主张合同无效理由不充分，本院不予采纳。

综上所述，一审法院判决认定事实清楚，处理正确，审判程序合法，应予维持。黄海结等615名村民的上诉理由不成立。来宾市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

黄海结等615名村民不服上述判决，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审。广西壮族自治区高级人民法院经审理认为：双林村民委与韦向阳等人签订《山林土地承包合同书》，约定由村委会将禄门林场承包给韦向阳等人经营，合同约定了林场四至界限、承包年限、承包金及支付方式等内容，并明确注明已经村民委召开全体党员、村民代表和 “村老会议”讨论决定。双林村民委法定代表人覃世小，村委干部代表潘朔头，黄海扶、覃世勋、潘宏碗、覃泽产、潘朔军在合同上签名予以确认，并加盖了双林村民委公章及武宣县思灵乡人民政府公章，而且本案中的《村民代表会议记录》等证据对已经村民民主议定的事实也能予以印证。此外，黄海结等人在一审庭审中承认涉案林场周围都是双林村民委村民的承包地，而韦向阳等人在合同订立后对承包土地进行种植和经营管理多年的事实亦表明村民对合同的签订应当是知道并予以认可的。因此，黄海结等人以双林村民委违反民主议定程序为由请求确认本案《山林土地承包合同书》无效，缺乏依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，黄海结等615名村民的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。广西壮族自治区高级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回黄海结等615名村民的再审申请。

【法官后语】

依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条及《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十五条、第十六条规定，若依《合同法》第五十二条第（五）项即“违反法律、行政法规的强制性规定”认定合同无效，该合同必须是违反了全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规中的强行性规定，且必须是“强制性规定”中的“效力性规定”。与强制性规定相对应的是任意性规范。所谓任意性规范，是指当事人可以通过其约定排除其适用的规范。强制性规定包括效力性规定与管理性规定，并非所有违反法律和行政法规强制性规定的合同一概无效，而应判断该强制性规定是否属于效力性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才当然无效。效力性强制规范着重于违反行为之法律行为的价值，以否认其法律效力为目的，违反效力性强制规范的，合同应被认定无效；而管理性强制规范着重于违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的，违反管理性强制规范的，合同未必无效。至于如何理解“强制性规定中的效力性规定”，在实务中一般采取以下标准：第一，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规定；第二，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，但违反该规定以后若使合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规定属于效力性规定；第三，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，在此情况下该规范就不属于效力性规定，而是管理性规定。

本案的焦点是双林村民委与韦向阳等人签订的承包合同是否违反了法律、行政法规强制性规定。黄海结等615名村民以双林村民委与韦向阳等人签订的承包合同没有经过村民民主议定程序，损害了村民的山林土地受益权，也违反《农村土地承包法》《村民委员会组织法》中的强制性规定为由，认为合同无效。对其主张，具体分析如下：

首先，双林村民委签订涉案合同前经过了民主议定程序，取得了村民的同意。当然，本案中的民主议定程序是存在一定的瑕疵，这种情况在农村土地承包经营权转包、发包合同签订过程中时有发生，由于村民法律知识匮乏，笔者认为目前在审查这类合同中确定是否经过民主议定程序，采取较为宽松的态度更符合实际，只要能通过其他证据、合同实际履行等情况推定村民知情并同意的，即可推定已经经过了民主议定程序。在本案中，双林村民委进行发包前曾召开过各生产队长、党员及村老参加的会议，进行讨论。而且，涉案合同已经履行多年，黄海结等村民知情而不提异议，亦可推定其同意签订涉案合同。

其次，双林村民委在签订涉案合同前即使未经民主议定程序，也未违反法律或行政法规的效力性强制规定。《农村土地承包法》与《村民委员会组织法》并没有明确规定不经过民主程序将导致合同无效或不成立。从本案来看，合同的继续履行也没有损害国家与社会公共利益。所以《农村土地承包法》与《村民委员会组织法》关于发包集体土地需经过民主程序的规定是管理性规定，而非强制性效力规定。黄海结等村民关于涉案承包合同没有经过村民民主议定程序，违反了法律强制性规定而无效的主张，不能成立。

编写人：广西壮族自治区来宾市中级人民法院 陶玉腾