第一篇 重塑公共领域
第一章 在“后华盛顿共识”时代重新审视市场的基本原则
第一节 市场获胜之后公共领域的回归
——重新审视基础中的基础
丹尼尔·德莱契[1]
“在公共领域”是指：属于全体公众，特别是不受版权影响。
“公开地”是指：（1）一个地方或者国家对于公共舆论和公共获取实行开放，以前也表示一种印刷出版的形式。（2）表示有组织性的社会、政治体；一个民族。a国家：社会的福利利益；b社会的。一个被认为拥有共同的文化、社会和政治利益的集体，但是集体中的个体不必与其他个体发生接触或联系。
“公众”是指：全体人民；社会成员。可视为单数或复数。
（新简明牛津英语字典）
对治理的反思
如此看来，不仅作为组织性实体的国家将要回归，公共领域——每个社会都存在着不可交易的社会产品部门——也即将东山再起（Albert 1993）。当前新自由主义的危机已经将超越华盛顿共识以及摆脱其关于市场无摩擦运行的信仰提上了日程。公共——作为一种治理的工具，它的现代概念需要被规范和发展。即使政府过去一直不愿意与公众分享决策权，现在政府也需要找到授权给公民的方法，从而改善公共服务、减少公害物品、引入新的调节工具以应对全球不稳定局面。
在后西雅图世界，从世界银行等国际组织传递出来的新信息很明显是指公共权威需要树立更现实的治理观，这一观念不以市场力量的简单想法为前提。国际组织呼吁各国政府重新审视新自由主义的基本原则，并反思“公共利益”。政府被告知：它需要重新学习如何促进集体目标和振兴公共组织（World Bank，1997；OECD，1994）。
从理论上说，现代国家早就意识到了维护强大的公共领域的重要性，这一重要性和社会约束力有关。但是许多专家并非从这些方面来认定公共领域，他们完全混淆了公共领域与削弱公共部门的推动力。他们特别支持削减公共支出、限制政府对经济调节的增加，并且希望通过非常小型的、充满竞争意识的政府出面来提升经济表现（Schultze，1977）。如今公共政策的思想已经盛行。理论上，各国口头上都赞同华盛顿共识——美国式的管理基准，但在实践中，这些国家在支持华盛顿共识的目标和原则框架时都更加地谨慎。现今很少有人还相信残留的凯恩斯主义是干扰市场有效运行的主要障碍（Wolf，Financial Times，5 April and 17 March 1999）。
由于社会关系的破坏程度比以往更严重（Devetak and Diggott，1999），这也以出乎意料的方式改变了公共领域。投资多边协定遭受了未曾预料的惨败，这证明了全球自由贸易造成的社会冲击对市民社会带来了恐慌，也证明了市民社会正给全球性组织施压，使它们更有责任感、更透明。在这种背景下，各组织和机构在协调国家政策和原始市场力量方面的作用更大。更深层的融合以及更高的支出之间持续的关联现象也不是凑巧发生的（Rodrik，1997）。
显而易见的是，现在政府过于强调宏观政策的限制，而且经常少报财政盈余。在整个工业世界，公共权威充斥着大量盈余。比如，像加拿大这样的中等规模国家预计有700亿美元的财政盈余可供未来五年使用，作为应急基金来挽救低迷局面。这与美国和大部分欧盟国家的情况类同，它们正计划加强国家在经济方面的作用。所有这些新现象都告诉我们：主权国家的时代远未结束。不管在意识形态上、规范上有多不同，各国继续管理它们的国民经济。尽管各国之间的相互联系空前密切，但是经济结构还是由各国自主决定。这也需要给出精确清楚的理论解释。在这个无界的世界中，国内的组织和安排对好的治理来说仍是至关重要的，跟看似简单的供需信号一样重要。
值得检验的是对公共领域——这个初出茅庐、重复和多层面的概念——的看法（见图1.1）。公众认为在社区建设层面，公共领域等同于公园、滑冰场、社区图书馆、音乐厅、艺术画廊、公车、地铁和地区邮局。在地方社区之外还有其他更重要的相互依存关系。最重要的是公共范围，作为公共生活、民主价值、组织机构、辩论和公共服务提供者的场所，公共服务与相应的法律、政治和社会权利一同构成了市民权利的概念。共享共用的资产涵盖广泛，包括环境、信息、健康和教育。同时也包括市民的责任，这些都不是可简单买卖的产品。在新的世界秩序下，政府干预的常规措施无法把握混合经济的复杂性，尤其忽视了“扩大的公共领域”面对着不断扩张的市场和不断削弱的治理途径、为维护政治稳定和经济增长所作出的贡献（Albert，1993）。
图1.1 公共领域的相互重叠和多重界限
资料来源：Drache 1999。
尽管列举了一堆令人印象深刻的证据来证明分化的市民社会和国家主导的公共实践行为之间还存有非常宽广的领域，政治经济学家仍未找到打破僵局的方法。公共权威也需要采用一种更为现实的治理观，这种治理观不是建立在市场力量的简单观念之上。在这个充满着前所未有的相互依赖关系的时代，政府必须促进集体目标，重新激发公共组织的活力。
在公共领域，共识、合作和公共对话地位显著。公共领域的存在在物质和组织机构上都有大规模的、复杂的、互相重叠的部分。关于公共性的旧有的、较大的概念不再像过去一样受福利国家的束缚，在这种背景下理解它在全球性市场时代的起源、表象和前景是必要的。
根本问题在于：在市场获得显而易见的胜利后，公共领域的主要特点是什么？为什么它在全球化时代重新崭露头角？在政治科学、经济学和城市社会学中，它的谱系关系是什么？为什么它的拓展和强化如此重要？最后，作为后华盛顿时代公共政策的战略，它的前景如何？（见表1.1）
论点摘要
本章首先探讨了这样一种情形，即使是在全球自由贸易时代，而且出现了国家规模明显缩小的情况下，公共领域依然飞速增长。然后，本章把公共领域定位于国家、市场和市民社会之间，表明我们这个时代的关键问题在于实现“国家特性”，找到合适的模式、策略和资源用来维护公共权威以抗衡市场经济，而不是“无国家特性”——这是一种最极端的定义方式，终结了民族国家，对国家权威造成了不可逆的削弱。本章也将对另外两个同样具有挑战性的问题提出批判性的观点：强势领域的典型特征对比弱势领域的限制性特征以及公共领域在发达国家和发展中国家实现扩张面临的新要求。与多数精英接受的常识相反（拥有地位的公共权威必须介入公共产品生产过程，在市场失灵的情况下生产出能保护自由市场优点的公共产品），公共领域的出现、强化及其内含的品质主要以一种需求为驱动力，这一需求是指限制强大的市场行为主体进行过度寻租行为。
但是，正如我们将要发现的那样，关于公共领域、国家行为和市场之间的重要关系还有太多需要被说明、并进行实证检验的。例如，在重新审视“国家性”时——现代国家用来提高生产力、竞争力和社会凝聚力的关键因素是什么？这些关键因素需要确保生产力、竞争力和社会凝聚力之间是相互促进的关系而不是一方的成就是以损失另一方为代价。
当代公共生活越来越和公共利益以及私有市场之间缠绕不清。政府为了更好地理解市场自相矛盾的动力并寻求强化国际秩序的方式，正在考虑新的政策观念和准则，而对于政府来说，公共领域的战略性概念首先要求将辨析和更加精确作为公共生活的基准。
公共领域的回归：关于政策制定的较老的重要概念
尽管市场取得了胜利，但是关于公共领域的回归，没有什么是必然的。即使被重新注入活力的公共领域概念似乎不在公众的关注范围内，更紧迫的问题却是对于什么是公共性以及其组成元素有哪些还未达成任何明确的共识。这涉及全体人民，公开运作或者公开发生，由当地或中央政府提供，和当地或中央政府有关。过去，当人们提到“公款”，大家都认为“这个事关大众”“公开地运作或者存在”“由地方或中央政府提供或与它们有关”；在公共资金在公共档案、公共支出或者“涉及社会事务，特别是政府事务”方面，大家也有趋同点，但是现在情况改变了。公共性越来越成为官僚和私人利益的永久的纠葛，在“变成公共公司”的时候。在健康、教育、财政、贸易和文化等方面，政府的调节作用被大大削弱。所有这些现象如此明晰，似乎不再值得一提，但是正因为它强调了我们这个时代所有过于明显的困境，公共性的真正概念才会深陷泥沼之中，而且眼前没有解决之道。
比如，公共舆论调查显示在许多国家对于政府的不信任正在升级，而这对于公共性所经历的信任危机来说正好是火上浇油。更重要的是，我们最看重的关于公共性的观念正遭受着性别相关的合法性危机。公共性这个用语本身就令人不安。它从拉丁语中的publicus而来，其词根来自“pubes”，即成年男性的意思。所以“公共性”从来就不像政治理论家宣传了几十年的那样，是为了所有人，而是只为了一些人，而且在历史上，女性长期被排除在外。公共性是一个具有排他性的范畴，主要是男性政治家、精英的活动范围，是建立在性别基础上的一系列问题和活动。
因此，在一个公共性极其不受尊重的时代，公共领域意味着什么呢？有没有可能为公共领域的概念重新注入生机？我们究竟需不需要这样一个概念？政治理论家一直以来都将公共性的重要性视为公共政策制定的组成部分。但是，我并不想把公共领域当作一个艺术术语来使用，这种术语主要被权威的圣经文本所定义。更确定地说，公共性需要被看作是一种新兴的而又不断发展的概念，因而也需要不断地重新定义。虽然有时候国家确实是推进公共目标的最有效手段，但是强调“公共领域”不是“国家”的代名词，这一点很重要。相反，公共性是用来强调这样一个事实，那就是无论采用什么方法，它的目的、价值和社会目标都必然具有公共性。
在概念上，可以从以下方面来思考公共性。公共领域是与市民社会相关的第四大元素。当市场越过目前的界限，公共领域为社会提供基本以及复杂的必需品时，公共领域是国家的合法产物。公共领域历史悠久，与现代经济、政治、社会和法律思想均有渊源（见表1.1）。如果一个人试图猜测在其他社会秩序的关系中公共领域的地位，我们可以非常清楚地明白它的位置。公共领域是决策中心之一，这些决策允许社会进行自我组织，为消费制定计划，帮助非流通产品、混合产品和可流通产品进行结合。由此，公共领域发展出一套完整的程序，这套程序对于社会秩序的稳定和社会的凝聚力非常重要。
如果国家、市场和市民社会仍是现代性的伟大的制度标志的话，那么公共领域则是处于市民社会的交叉地带——主要是基于规范的、分权的、等级化的平台，市场——受统一的价格机制、私有财产权和公司获利抛售，以及现代行政国家等的限制和机遇的影响——依靠其庞大的官僚机构、大规模的金融资源以及强大的合法权力。公共领域是一个巨大的非常规空间，包含了一系列具有公共性的行为和组织，就整体而言，它拥有灵活的边界，其范围可以扩张或者收缩，主要受需求而非任何固定的权利概念影响。
我们现在所定义的公共领域的一般概念实际上经历了断断续续的发展，尤其是对市场的重要性和民主传播的响应。公共领域特有的概念最早是伴随着早期城市对健康和卫生的需求、民主的发展、公共建筑的建造、官僚、军队和法庭的出现而产生的（Mumford，1986）。公共领域的边界总是和商业的传播以及从城市到国家的发展密切相关，但它也总是跟政治自由联系在一起。如芒福德所说：
历史上，自从排水管、管道饮用水和抽水马桶被引进到各个城市以及苏美尔、克里特岛和罗马的宫殿，城市的内部组织就产生了真正的进步。城市需要基础设施、道路、海港、码头和行政机构，用来征集税收、维持秩序、为大众安排各种活动。
（Mumford，1986）
对于政治理论家来说，这一定义道出了公共责任的道德观——信任和团结的社会网络是其中显著的特征。公共领域是关于共享资产的，因此催生出一种强烈的再分配的规则来定义国家和市场的界限。这些不在私有财产和市场价格机制的掌控之中的集体资产，已经成了现代经济学和政治学的标准工具包。现在存在很多关于社会为何需要集体产品的理论和解释（Olson，1982；Prebisch，1971；Kaul et al.1999；Giddens，1998）。主流经济学认为公共领域仅仅等同于公共产品的消费（Stiglitz，1988；Buchanan，1975）。公共领域低估了全体公民和利益相关者所缺少的复杂关系，导致公共领域的概念具有局限性。而为了生产和消费复杂的集体产品，全体公民和利益相关者需要形成这种错综复杂的关系。既然这些“社会产品”属于全体社会成员，那么理论上他们获得的收益也应该共享，而不考虑那些个体需求。如果情况真是如此——确实如此——那么公共产品就不能用帕累托最优的有效条件进行解释。正如许多新古典理论家所假设的那样，社会的集体产品不是市场失灵的产物，而是社会需求的产物。这一假设的前提条件是市场和公司即使不能处理全部的社会目标，也还是能够处理大多数社会的其他目标，比如收入的公平分配、稳定的宏观经济和国家安全等。事实上，公共产品很可能是对效率、公平、稳定以及安全需求的一种回应，就像它很可能是对削减交易费用的一种回应一样。如果确实如此，那么公共产品即将东山再起。
经济学家直到现在才开始重新思考这个基本问题。例如，伊登和汉普森提出了一个很有说服力的观点，他们认为公共产品是治理结构的一部分，而且社会在面对无竞争力的公司行为和一般的分配失灵时有必要组织和控制它们之间的相互依赖性（Eden and Hampson，1997）。虽然许多经济学家都相信这些公平和治理问题属于经济学问题，但是公共分配问题需要他们在理论上进行重申。正是因为这个关键原因，我们必须认识到公共领域的概念是从更古老的市场经济概念而来，市场经济是建立在这样一种观念之上，——市场不是包罗万象的，而且市民社会涉及一个重要的非市场部门；一部分私有，一部分公有。在市民社会，不是所有产品和服务都可以进行买卖（Perroux 1950）。一些资产，由于它们本身的性质不能从一个所有者手中转到另一个所有者手中。这些资产包括非物质的社会、集体和政治产品，这些资产被认为是不可流通、不可转让的，例如公共自由、人权、政府透明度和公共责任等（Perroux 1962）。在公共领域，市民不仅集体享有这些非商品性产品，而且认为效用属于这些非商品性产品提供的社会福利，并且其效用反过来又增加了这些产品的价值。
对于政治经济学家来说，公共产品的概念需要一个非常权威的解释。各国的基础设施、后期教育、健康方面的公共产品得以快速增长的主要原因是复杂的公共需求的增长，而不是市场失灵的迫切需要。作为新古典主义经济文献中的主要研究对象——市场失灵的标准仍然悬而未决（Schultze 1977）。鉴定市场失灵形势以便“修正和调节”的理论武器过于繁杂、脱离历史，而且通常过于技术化导致在政策目的方面并不可靠。相比之下，新制度主义者，如North和Romer，研究内生增长，他们指出公共产品是由社会创造的，标准的公共特性不允许一个人来决定哪种产品由公共提供（Cornes and Sandler，1994）。工业国家之外的发展中国家和社会市场国家里，国家不是最后一根救命稻草，而是主要的推动力（Schonfield，1964；Prebisch，1971；Crouch and Streeck，1997）。事实上，由国家提供的服务大多是为了回应一种需求，这种需求要求抑制私人行为主体的寻租行为，而这种寻租行为会对社会造成危害（Coase，1960）。国家需要使用它特有的权力来组织社会产品的提供、解决集体行为的问题。而私有财产制度，由于它们的短期利益，无法解决这些集体行为产生的问题。
就其核心来说，公共领域被定义为，共有的、不可在公开市场进行买卖的集体资产和产品。它是“被遗忘在各种私人控股之间”的宏大而又复杂的领域（Kuntsler，1996），并不局限于各种公共服务——健康、教育和职场代表——还包括各种公共空间和公共场所。这些共享的资产属于公众，并且处于公开和可获取的状态。在一个有序的社会中，人们可以谈论社会福利、国家和民族的政治团体。人们所共享的事物，也就是他们共同使用的事物。这种文化、社会和政治利益的公共共享——即使当个人不必与其他人之间存在密切接触时，仍然使公共领域区别于国家、市场和市民社会。它的独特定位使得它处于特权地位，市场的价格机制和国家的调控能力不断地因为这种特权地位发生冲突和竞争，都希望占据主导地位。这种公共共享的范围并不固定，而是随着国家和市场力量的相互作用而发生改变。在这一复杂的进程中，我们有可能看到公共领域加强、削弱或者随着各个社会行为者之间达成的结果而转变，还有可能看到市民社会的力量、活力和组织能力与它从“共有资产”中获得的资源有直接联系。在全球化时代，公共“领域”分布广泛，而且由于国家层面和国际层面的公共需求要求国家解决公共生活的非市场领域问题，这一“领域”很可能会变得更加广泛。
公共领域的组成元素有：
惠及全民、不会被认为是属于私人财产的社会产品。公共领域是社会和国家行为的一种副产品（Strange，1996）。
政府的社会能力是能够有效解决市场失灵和由市场扩张导致的社会畸形，以及提供公共产品以限制企业的寻租行为（Rodrik，1997）。
非市场部门——不可买卖的、市场供应不足而且被市场低估的公共产品——公共自由、人权、政府透明、公共责任（Polanyi，1957）。
规模颇大的非营利部门：扮演抵挡全球竞争性压力的缓冲器角色，表达国内的社会运动和政策制定过程（Drache and Sullivan，1999）。这一非营利性部门也指通过将市民社会的广大参加者纳入其中来扩展和提高公共对话的民主参与。
公共部门包括：预算事务和项目支出、公共企业、公共调节和国家提供的服务，例如健康、教育、社会福利和抚恤金等（Albert，1993）。
促进市民合作和协调的关系网以及嵌入式的社会空间，特别是在特大城市和全球经济之间的接口处（Lefebvre，1996）。
保护地球的“共同财产”——环境的代际责任，包括地表水、渔业、大气层和海洋（Sandler，1997）。全球或地方共同的治理需要公共产品，这种公共产品允许所有国家减少因效率低下而带来的风险和道德危机。
表1.1 共有资产与集体物品的简化谱系
公众的回归：一些经验证据
一些政府为了更好地把握市场的矛盾性动力、寻求强化国际秩序的方法，正在寻找新的政策观念和原则。对于这些政府来说，公共领域的战略性概念不会和凯恩斯式的福利国家概念相混淆。凯恩斯式的福利国家大胆将公共领域占用为治理工具。在大萧条之后的40年里，政府毫不费力地展现了它们调节市场、促进增长、在严格限制下维护社会公平的能力。现在，市场正在实行报复。金融机构决定哪些国家政策能够被接受，哪些不能被接受（Boyer and Drache，1996）。
新的全球化参与者使效率成为所有大型企业和主导产业国家的普遍信仰并非偶然。鉴于此，如果世界经济计划恢复往日活力的话，资本就必须能够不受国界限制自由流动（OECD，1998）。公司必须学习如何重新组织生产，以便利用新的机会。人们应该适应和接受新的雇佣环境，以便适应这个商业不再受国家边界约束的世界。由于国家的社会根基发生了如此重大的变化，政府把“公共目标转化为私人利益”，已经采用类似市场的激励机制，如税收、转移方式以及财政政策（Schultze，1977）。
对于许多专家来说，公共领域，这样一个提供公共文化和服务的场所，和以严格方式削弱公共部门的推动力之间的相互混淆，正如已在美国发生的那样，其个中原因可以理解。但问题在于，从传统的公共财政角度来看，公共部门一直都是通过预算事务、公共企业、公共调节等类似的方式进行诠释的（Musgrave and Musgrave，1984）。利用传统方法是可以衡量公共部门规模的，比如国民收入的份额、个人转移支付的份额、GNP（国民生产总值）的公共份额等。这些计量方法与提高总产出、促进就业和维护价格稳定等紧密相关。而在一个被纳入全球化体系的国家里，国家干预的明显削弱很有可能会进一步促进这些优势的发挥。
但是，值得注意的是，与预期相反，在后冷战时代，随着企业和资本在国际上的流动性越来越大，大多数政府并没有按预期水平撤离公共领域。这些政府既达不到美国的支出水平，也没有采用美国的“小政府—低税收”模式。而且，很多发展中国家和发达国家正面临着一系列棘手的分配问题、全球化以及失业问题的社会影响（World Bank，1997）。政府的角色也许在撤退，但并没有像一度认为的那样逐渐消失。事实上公共部门活动在很多国家中变得更加重要了。
作为GDP的一部分的政府支出增加了，而且还在不断增加，即使在那些政府支出水平不是很高的国家，这部分支出也在不断增加。未来的趋势是更大规模的政府，而不是无国家化，这个趋势已几乎普遍化了（The Economist，20 September 1997）。当我们审视作为整体的工业国家政府支出的流向时，只有一类公共支出下降了——那就是公共投资的支出——从GDP的平均3% 到现在的平均2%。相反，对个人的转移支付持续上升；对商业的转移支付也同时增长，而且利率和债务的支出也翻了一倍。这些数据告诉我们，在所有国家，公共服务成了公共文化的一个主要场所。惠及失业者、残疾人、单亲父母和老人的收入救助福利是国家扩张的最为重要的事业。类似教育、健康、社会转移支付以及国防、法律和秩序等服务仍是政府工作的重要内容。相比之下，虽然在很多国家，加速削减赤字导致赤字和债务支付支出的数据变大了，但是赤字和债务支付在所有国家政府的支出中仅占GDP的5%以下。
尽管如此，在经济合作与发展组织的工业化世界，政府支出增加且与美国模式的差异化几乎已经变成所有国家的准则。在高度融合的环境下，政府支出行为也与美国的方式不同。即便在盎格鲁—撒克逊模式之下，以大型、受制度保护的私人部门为特征，支出模式也是遵循这一准则。最初，加拿大的情况看上去是为了应对与美国政府行为高度一体化的压力。1994年北美自由贸易协定签订之时，加拿大政府在20世纪90年代进行了最严厉的削减支出，这在任何一个G7国家都是前所未有的，它把支出从GDP的51% 减到了42%。相反，美国政府在勒紧裤腰带时，几乎没有削减其支出，仅仅从34.5%降到31%而已。也难怪加拿大人认为美国这样的做法让人很难接受。即便如此，加拿大在社会项目上的支出显然没有向美国的水平看齐。支出的削减已经导致了加拿大社会保障网的效率降低，这一安全网已经被加拿大政府的货币主义政策原则的僵化运用削弱了力量（Fortin，1996），但是它仍然比美国的各个方面先进。加拿大致力于建立一个联邦制的再分配模式仍是加拿大和美国这两个国家之间的主要差别。即使在这个高度融合的环境之下，加拿大仍然在走一条与美国不同的、不对等却平行的道路。值得注意的是，公共政策在某种程度上也并没有像预想的那样遵循市场规则。
与很多人的预测相反，事实上虽然加拿大社会的凝聚力是迫于压力而这样做，但是较小的加拿大政府并没有向美国模式看齐（Drache，2000）。更确切地说，它是黄金时代的凯恩斯主义的缩小版。与美国相比，加拿大支出较多，但与欧洲的社会市场经济体相比，它却属于低端的福利国家。尽管整合程度颇高，加拿大的公共领域比之前变小了，但还是超过美国的公共领域的规模，并且资金更加雄厚。加拿大的政府总税收和其他收入达到了GDP的43%，而美国从20世纪70年代早期起就维持在30%的水平。在最近的一项预算中，财政部选择了强化经济中的非市场领域，而否决了为了削减支出而降低税负的加拿大议程。财政盈余中的52%都用于扶持新的项目支出，来加强卫生保健方面的社会凝聚力；38%用于减少债务；只有10%用于减少收入所得税。
事实上，并不只有加拿大是这样。全球化的第一波理论家错误地宣称新的全球秩序应该会使各国之间更加趋同和统一。但是面对全球经济带来的加深一体化的压力，越来越明显的是，并不存在一个一致的政策来回应这样的压力。“浅度融合”（指的是更常规的贸易壁垒，如关税等）和“深度融合”（以投资导向型的全球化导致的全球生产网络和高度融合的区域经济）已经迫使各国重新审视基本问题（Ostry，1998）。这些事件的转折使很多公共专家感到震惊。通常人们假设——后来被证明是错误的——互相依赖会严重限制各国自身的宏观政策发展空间，以及自由的贸易流动会取代政府对经济的控制。这一观点是纯粹的洛克式空想——经济自由主义的设想：“政府除了保护财产之外，没有其他的目标”。这与事实远不相符。经验证据表明社会支出与贸易、投资流量并不是不相容的。
出口对比政府支出
图1.2和1.3反映了世界“核心经济体”（14个国家，包括奥地利、法国、德国、意大利和瑞典等社会市场国家、七国集团和主要欧洲国家）的政府总支出以及1950年到1996年国际贸易额的变化[2]。他们希望测验开放度的深化是否超越了政府对经济的参与。其中一部分包括测定在政府总支出（通过占GDP的百分比表示）和国际贸易（也通过占GDP的百分比表示）之间是否存在一种反比关系。总之，这一测验的关键在于测试国家主题正在被掏空，很多政策专家宣称这样的事情正在发生。但是资本投资流并不包括在内。
图1.2 世界主要经济体的政府总支出与国际贸易之比（占GDP的百分比）
资料来源：联合国国民核算统计 1952年、1959年、1973年、1985年、1986年以及OECD的分析资料库。
甚至广义地衡量一般政府支出与贸易的大幅增加的方法也能反映出：贸易的大幅增长绝对等同于国家对经济的较少的参与这一看法缺乏实证依据。由投资主导的全球化已经导致全球各国政府转移重心、重回根本，主要是把零通胀和零负债作为目标，但是资本主义独霸天下这一观念是错误的。市场经济没有单一的模式。如果世界变成这样的话，用国际货币基金组织总裁迈克尔·康德苏的话来说，它“将主要依靠私人部门来调动投资和增长的资源”，私人空间的胜利愿景并没能成功地抑制公共支出（IMF Survey，8 March 1999）。
图1.3 核心经济体社会市场的政府总支出与国际贸易之比（占GDP的百分比）
资料来源：联合国国民核算统计 1952年、1959年、1973年、1985年、1986年以及OECD的分析资料库。
总的来说，那些最强大的国家的政府支出并未如预期般衰败，在1995年这些国家的政府支出平均占到了GDP 的50%。只有在1990年全球危机导致各国发展停滞不前时，政府支出占GDP的比重才出现了显著的下降。总的来说，政府支出水平在1995年得到恢复，因为市场被认为是成功的，而国家则全面退缩。引人注目的是，七国集团的政府市场关系更接近自由放任模式，这些国家的政府支出也非常大。作为一个整体，根据它们对进出口的依赖度衡量来看，它们与其他发达国家的不同之处在于它们对于高度一体化的新的国际秩序的依赖性较小。在这个国家市场关系复杂的世界里，社会市场经济体，如奥地利、法国、德国、意大利和瑞典始终坚持贸易自由化的承诺，而且还为此与国内那些存在已久的机构发生过矛盾。这些国家持续资助本国的社会市场组织机构，与此同时它们的进出口额也一直在增长[3]。荷兰与比利时的经济开放程度居世界之首，由于坚持实施社会项目，两国的政府支出一直在增加。
市场政策在经历了20年的成功之后，美国模式，一个实现较快经济增长和较低失业的模式，缺少许多令人称羡的特质。它已经没有了相对公平的收入分配，公共产品的质量下降，对很多人特别是低收入者来说，平均生活水平也下降了。对于德国模式最严厉的指控是认为该国经济疲软，创造的就业岗位太少，但是即便如此，德国人并没有在经济发展的竞争中落后。它宁愿牺牲一定的增长速度，也要建立强大的社会机构，以防市场失灵。近期的研究还质疑了盎格鲁—撒克逊模式在创造就业岗位方面的一贯的优越性。在欧盟国家中，英国的工资收入差距最大，但是像瑞典和丹麦这样的高工资国家却在创造就业岗位方面获得了更大的成功（Employment in Europe，1998；EU，L/2985）。因此，即使经济增长放缓也不是衡量一个经济模式优于另一模式的质量以及长期可行性的决定性标准。
更大型更明智的国家机器？
反常的是，市场主导的全球化已经造就了更大型的国家机器，同时也产生了对一个具有更智能的更强大的组织能力的国家机器的需要。因此当一个人认真审查政府支出的增长时，就会想到钱都花到哪儿了？
债务利息偿是政府支出一直在增加的首要原因。第二个原因是世界各地的社会安保支出也增加了。以瑞典为例，社会支出适度增长，从22%升至25%。与此形成鲜明对比的是，英国在这一时期的社会支出减少了3%。不同于全球化中社会支出增长的趋势，美国的社会支出占总支出的比例从将近20%上升到23%。政府有时候会砍掉对于一些项目的支出，比如削减失业保险，正如之前提到的加拿大一样。但是在其他地区，很多国家仍然保留了这些项目。
OECD（经济合作与发展组织）考察了个人在健康和退休津贴方面的支出是否正在取代福利国家作为公共需求看门人所发挥的作用。在瑞典这一福利国家的发源地，十年前仅有0.1%的GDP用于私人福利计划；而如今已达到2%——市场压倒性的胜利。政府大刀阔斧地削减支出的两大领域，一是在最终消费品方面——主要是针对公共部门工人和服务行业；二是总固定资本投资，即所有类型的基础设施的投资，国家依靠这些基础设施来保证市场的效率和产业的竞争力。
从整体情况来看，经济合作和发展组织国家之间存在的大多数差异可以用一个原因来解释，那就是对劳动年龄人口的社会转移，这一比例平均占GDP的7.25%，超过1960年水平的两倍。这一综合研究的作者认为（MacFarlan and Oxley，1996），这一原因解释了几乎四分之三的政府支出的变量。他们的主要发现是大部分支出增加被用于保险项目，而不是社会保障。而且，政府在政策和行政层面似乎在被批维持转移和其他收入替代方式方面的凯恩斯主义干预模式。大量的政府支出被花在了这些方面：失业保险、残疾保险、疾病保险、生育保险、工伤保险、社会援助、住房和家庭福利等。
社会市场、盎格鲁—撒克逊模式和发展中国家之间的体制差异非常大，事实上，这些差异比这些国家在支出模式或者其他常规经济指数表明的差异还要大。过去的经验表明市场必须获得一系列公共干预的支持。除了那些标准商品的生产，而且必须是在一定条件约束之下才可能在自由市场实现最优结果。除此之外，自由放任的市场并不能产生最优结果。“外部性”使公司不必支付全部成本就能生产出产品，而这种“外部性”是很难纠正的[4]。
社会需要公共组织机构具有一定能力，以确保私人行为主体揭露正确行动所需的信息。如果政府缺乏强有力的调控能力，在新的竞争条件下，就很难纠正市场的缺陷（Boyer，1999）。为一个可持续的社会秩序寻找至关重要的元素时，国家层面的种种干预必不可少。至今，还未出现一种经济理论能够充分解释为何当市场很少处于均衡状态或者仅仅是简单地对供求信号作出反应时，社会的非市场和非交易部分承担了更重要的角色。社会秩序的一个很大、很重要的内容就是有能力去对抗市场。在当代，公共领域具有更多不同的推动力。
表1.2 12国一般政府支出结构（按支出类型比较1980年至1996年的数据，以%为单位）
续表
公共服务/市场机会
对很多人来说，公共领域被狭义地等同于国家提供的服务，但这是出于好的目的。福利国家改革彻底地改变了我们对于公共以及私有的看法。凯恩斯—贝弗里奇改革再次划分了公共和私有的界限，主要是为了限制市场的范围。从另一角度来看，公共的概念显得非常传统（Drache and Sullivan，1999）。它将私人和公共利益一分为二。私有指的是市场的财产权和家庭内部、个人的事务。相反地，“公共”指的是每个人都可获得的国家服务，可以共享社会共同关心的制度化，而且，更为重要的是，可以分享公共利益或公共产品。凯恩斯主义的改革性的见解是通过再分配、国家在经济方面更强的掌控等手段，在公共领域建立一种团结一致的关系。它的目标是建立一个统一团结的、存在着各种服务的公共领域。为了这个目标，国家不得不发展，而且必须拥有可以控制的资源来提供普遍的卫生保健服务、实现充分就业和制定其他社会政策，建立社会安全网络。
凯恩斯时代的典型的“大国”建立了一套新的制度安排、规则和行为规范，这些制度安排以及规则、规范包括充分就业的责任、统一的社会政策和被管理的劳动市场调节规范。凯恩斯福利国家的重要影响还包括保护市民空间——城市规划、租金控制、商业再发展、地方权利以及市民权利等问题（Mumford，1961；1986）。各国政府纷纷投资建设各城市的强大的市政公共部门——健康、教育、文化、社会服务、公共和合作住房等。在这一过程中，国家变成了规则的仲裁人，在此背景下市场才能够繁荣发展，而凯恩斯式的公共领域演变成一块特权之地，市民社会能够监督它的权力和权威的行使及运用（Devetak and Higgott，1999）。
但是，和在这之前存在的模式相比，华盛顿共识输在了更根本性的问题上[5]。它在公有和私有之间进行政策离间，并且在不付出政治成本的前提下做出了许多有关经济利益的承诺。华盛顿共识做出的一项最重要的声明是，各国应该不计成本和后果地开放边界。只要开放边界就将有助于提高各国人民的生活水平，因为国民将能得到更廉价的商品、更强大的产业以及更多的工作机会。从理论上来说，所有这些将会导致从工业和经济的上佳表现中获得更高的效率。各国将自动转向高端市场，生产更多需要劳动技术的复杂产品——而这反过来也会导致工人要求高工资。消费者将会获益，因为商品更加廉价，从而可支配收入将会增加，有效需求也得到了增强。但是现实情形是，许多国家非但没有从贸易中获得这些动态收益，反而由于参与世界经济而形成了不对称的收益。进口渗透的成本往往大于从出口增加中获得的收益；工作岗位经常性减少，而不是增加，企业成倍关闭的数量超过了新开张企业的数量。在很多国家，经济和产业的现代化并没有带来投资的增加和技术的发展，或者说经济和产业的现代对投资的增加以及技术发展的影响微乎其微。全球自由贸易没有增强各国的比较优势，反而频繁地强化了现存的初级产品的贸易专业化和低附加值产品的出口。因此，自由贸易的实践效果与理论预计大大相反，从附加值商品和服务层面上来看，各国市场并没有转变为高端市场。在很多发展中国家，甚至在一些第一世界的经济体中，对于竞争和市场准入的强调已经造成了现在劳动力分配的固化，这通常是指传统的低附加值类型的劳动力。可以毫无疑问地说：全球自由贸易已被证明是国家战略的拙劣备选方案。
因此，这一核心信条已被证明是错误性大于正确性。自由市场的价格信号的刺激没有如新古典主义经济学家预想的那样，推动个人寻租行为的良性循环。原因在于市场并非完全竞争，信息也不是没有成本的。价格机制没有向社会的所有资源使用者反映真实的价值（Carter et al.1997）。如果它继续保持消极旁观者的姿态，那么外部产生的流动水平过高，会破坏社会合作者之间的信任，也会削弱公共权威。罗兹所提出的成本竞争力以及维持“金融市场的信誉度需要缩小工资差距和减小通货膨胀压力”的论断是正确的。在欧洲，政府主要着力于国家工资协议和收入政策，如西班牙和其他国家。这种措施“以前所未有的紧密程度把公共领域的谈判合作者结合在一起”（Rhodes，2000）。一旦灵活、有共识性的解决就业和竞争力的方案成为首要目标，它将会有力地支持这一看法的实用部分，这一观点强调有效的公共服务是竞争力的重要制度条件。
以上内容的政策含义在于它表明削减福利国家的福利或者放松对劳动力市场的管制都不是在新时期保持竞争力的必要条件。所以从欧洲这个角度来看，福利国家没有分崩离析，而只是转换了形式，这与盎格鲁—撒克逊模式形成了鲜明的对比。加拿大、澳大利亚、新西兰和美国等奉行的削减赤字目标导致了健康、教育和基础设施建设方面的投资不足，也导致在公共和集体产品方面出现了供应侧危机。工业化世界的信心危机远未过去，而在发展中国家，收入、财富、权力和公共产品的获得途径方面的社会差距，已经达到了新的高度，接近前凯恩斯时代的社会化不公平水平。结构性改革加剧了债权人、股东和国际金融机构对工人、政府和社会所产生的不良影响（Mattoso，2000）。
虽然传统的新古典主义经济理论认为放松管制将使政府的角色更加强大、更加有效，但是事实却与之相反。商品和服务的全球流动并没有如大多数人所期望的那样使各国之间的财富差距缩小，也没有使政府成为公共服务和产品的第一线提供者。联合国的《贸易和发展报告》（Trade and Development Report）（1999年）对此作出了严厉批评。该报告中有一部分写道：肆意的竞争，特别是不公平竞争，从来不可能促成更快的发展和共享的繁荣，即便在现代发达国家。而且有时候这种竞争是具有毁灭性的。在一个全球化的世界，很难产生一个与上述不同的结果。
正是在史无前例的全球化时代，国家才总是在公共服务的提供方面扮演着独一无二的角色，特别是在提供对促进社会和经济发展至关重要的公共服务方面，这一角色更加独特。在全球化的第一次巨大浪潮袭来之时，即20世纪之初，现代福利国家诞生了。如马昆德在本节内容中所说的那样，现代国家的伟大成就在于从私有和市场领域划出一块公共领域以及“为避免干预而建立起强大的防护”。直到今天，欧洲还保留了“第三条道路”，维持着一个复杂的、通常又非常脆弱的国家和市场之间的妥协，而在这种妥协中，经济在意识形态斗争和政党政治中变得越来越不重要（Ferrera et al，2000）。
重要的是，随着就业和工作文化适应新的竞争环境，新的公共空间和更大的私有世界也逐渐兴起。同样也出现了私人财富的剧增，股票交易场所的混乱正是其缩影，而股票交易市场是能体现公共性的场所，它接受国家调控，但同时也被自由的个人利益的热情所推动。大部分评论家只关注这些交易者和他们对投资权利的需求，而忽略了一个同样重要的问题，就是公民身份、全球化及其与市民社会的关系的重构。萨森提出了一个有力的观点，她认为公有和私有之间的冲突和摩擦正在日益增加，因为全球性城市变成了被剥夺权利的行为主体的战略据点，在这些地方他们能够为自己的权益发声呐喊（Sassen，1998）。如果她的观点正确，那么这种在地方配置安排的差异将会以重要的方式来继续表达公共政策辩论。最重要的是新权利的系统阐述。这将直接影响许多政策领域，如税收、工资水平、社会支出和技术水平，还会影响公众意识，这一意识涉及公众的立场和从群体的最佳利益出发来行事的责任。
公共空间/私有世界
对很多人而言，公共领域等同于公共空间、一系列真实场所、一套拥有具体形式和地点的公共行为规范。它是处于私人领地和把人们团结起来的社会协议的结缔组织之间的一块区域（Kuntsler，1996）。具体来说，城市空间属于一部分特殊人群——大学属于年轻人，广场属于“男性”市民，由同一种族组成的社区——多伦多的中国城、肯森顿市场。所有公共空间都需要支付相当大规模的公共津贴，用来支付警察、园丁和各种维护人员的工资。假如没有这些服务和基础设施，公共空间的环境将会退化（Walzer，1986；Zukin，1995；Mumford，1986）。如列斐伏尔所言，公共空间必须在为市民服务的使用价值和在商业方面的交易价值之间达到并维持一种恰当的平衡。这也解释了公共空间为何从来不单单具有公共性而总是处于公共和私人用途的混合，它是正式需求和非正式习俗混杂的世界，供精英使用，也用于大众、民主行动。还通过它独一无二的特点和状态保护了城市的公共核心不受无情的商业主义的摧残。
近期，强大的公共领域已成为保护民族、工人阶级和反文化社会以及对抗全球性极端力量的有力武器。文化和商业生活总是同时并存。拥有海量资源的精英是最有可能塑造公共文化的人群。在城市，公共文化的形成在很大程度上受到用石头、水泥、钢铁和玻璃建造起来的城市公共空间的建立和发展影响。同时，公共文化通过建筑设计，以社会身份认同和社会空间管理的各种不同方式联系起来（Zukin，1995）。比起政治秩序的其他部分，世界性的首都城市更有可能扮演全球化加速器的角色，保护开放性、多样性和世界性的价值观。但这些城市也同样是全球化最有力的抵抗者（Jacobs，1984）。在这些城市里，企业文化占主导地位，与此同时，还存在“其他多样化的文化和身份认同”，每一种文化向相互抵触的公众索赔。长期以来盘旋在世界城市中心、居民心中的问题是，在他们的城市中是否只有企业发挥更大的作用，或者城市的权利是否需要公众和公共空间的积极扩张。
在这个为了满足私人需求而占用公共空间的竞争中，现代城市不可避免地成了政策竞争和对抗的地点。现代城市必须在郊区或更多的高速公路的出口建立许多购物中心和商场还是实现大规模的商业和市中心的复苏之间做出选择——发言权和身份的选择。在基础设施方面，现代社会更偏向于工业区和公园，还有在城市中心区外的、连通机场和公路的卫星商业地区。或者像今天很多欧洲城市一样，现代城市可以通过公众来规划将来，在高密度的城市区域间建立起城际交通系统，类似TGV和靠近城市中心的地方机场。新的信息技术提供了其他困难的抉择：建设科技公园、类似硅谷的高科技工业区或者其他类型的由信息时代的大公司占主导地位的工业区，抑或是扩建位于市中心的大学，使它们有可能支持私有部门行为，或扩建位于更大型的都市的工艺技术中心和红砖大学，使它们也有同样的潜能。
自治地方的决策中心以及隶属于国家的地方决策中心也必须决定其政策的倾向性。他们可以把公共维护服务外包出去，比如垃圾和其他重要服务、征收使用费、建立更严苛的福利制度，这意味着公共服务的受众减少、低收入家庭享受的福利也相应减少，并征收额外的个人和财产税。这么来看的话，城市变成了由强大的通勤文化主导的地盘，依赖高速公路和私家车，而郊区和中心区维持着微弱的联系。它将变成只提供少量社会服务或公共住房的城市环境。在文化上，城市可能被主题公园和娱乐中心所控制，如迪斯尼乐园；城市也会受到文化中心，比如博物馆、艺术画廊、运动设施、舞厅、剧院、广播、电视和电影制作等的影响。或者，主要地方、各州/省和国家的政府可以合作来加强公共文化，那么城市层面上的社会关系将会加强。公共交通也会更四通八达、价格低廉、便捷安全，大型公共领域将以税收作为后盾，支付公共住房、教育和社会福利项目。
世界各国的公众必须在各种不同的活动和企业之间做出选择（Walzer，1986）。由谁来占领公共空间，这一问题必须在通过人身安全、文化认同和城市社会这几方面的协商之后才能达成共识。因此城市总是成为焦虑、冲突和反对运动的导火索，特别是在资本流动和民族迁徙的全球时代。正如在西雅图和魁北克爆发的反对世界贸易组织和其他组织的持久战所生动展示的那样（Zukin，1995）。
在列斐伏尔的理论世界，公共文化就像城市一样，是各种深藏在城市生活、以各种具体方式存在的符号和语言系统。它是城市和城市核心的重要组成部分——有计划地组织和消费的方式，它也是交换商品、信息、思想以及聚会的场所（Lefebvre，1996：81）。公共空间受到保护，因为它不受价格机制的约束，因此它对于所有人的使用价值代表了集体参与的水平，也成了社会意识形态的一部分，反映着社会意象与现实。
各种联系、交流和信息交换不断发展的多样性在通过公众组织社会活动方面发挥了重大作用。通过对街道、零售商店、商业中心和公园活动的表述，通过居民的手势、服饰和用语、口音和习语中传递的信息，通过在城市的墙上和其他公共场所的书写，特别是涂鸦以及通过信号从日常生活中获得关于城市本身的重要的目标或者超对象（例如，安全城市、有市民意识的市民、家乡运动队等等，体现了城市作为生活和集体活动的场所）（Lefebvre，1996：81），使其成了卓越社会的连接组织。
公共的多重含义对于国家和重要首都城市具有特别重要的意义。一方面，它总是与复杂的公共生活的重要性等同起来。公共空间是政治社会的一个关键据点，指的是城市/国家生活各个不同层面的公共活动——商业、家庭和工作——这些活动由社会所建立和形成的共同经历连接在一起。政治社会也因实质性的公共产品而联结起来。其中包括：公共产品和服务、由城市和国民计划的共同的价值观和民主承诺、地方资源、由地方和国家政府提供的公共产品和服务。公共领域也有其鲜明的特征。它指的是开展公共活动的公共场所，公共活动是由共同价值观和承诺所指导的。在全球化时代，城市成了社会互动的典范，这意味着商业需求被迫要去适应城市的民主生活。它要求公共领域和私人领域并存，这两个领域的互相依存模糊了个体需求和公共利益的不同分界。
极端地来看，后现代的“边缘/反城市”实际上是用户至上主义、地方主义和无政府主义的特权之地。分散的、位于州际高速旁、围绕着普遍存在的商场和高速公路旁边组织的边缘城市是不受市场力量调节和无计划的产物。这里，不存在用来采取行动或是进行任何变革的公共空间。反城市对中产阶级来说成了高度安全的地方，因为美国的下层阶级被“包围”在旧的城市中心。“官方城市”包含了多样性和竞争性，也包含了秩序和统一。
全球化时代城市空间的弹性：与许多其他首都城市一样，多伦多的核心公共领域仍然是公共和私有的混合，包括：
聚会场所——教堂、犹太会堂和社区中心——通常是同一场所；
医院、学校、大学和学院；
市场以及用来聚会和买卖的区域——央街、布鲁尔街、丹佛斯、巴瑟斯特、埃格林顿和西圣克莱尔大道、士巴丹拿；
休闲购物中心，如伊顿中心、谢里丹、当·米尔斯、约克·戴尔购物中心；
公共广场和聚会场所——内森·菲利普斯广场、临港安大略游乐场、梅尔·拉斯特曼广场、皇后公园；
自行车道，公园，缓跑径，峡谷，在湖边划船的地方，滑冰场，游泳池，玩草地滚球戏、举行滚球比赛的地方，野餐场地和动物园；
在各地社区的地方公园；
随处可见的跳蚤市场、电影院以及艺术画廊，公共或私人博物馆；
警察局，消防局，邮局，等等；
公共厕所，浴室，市立图书馆，公共住房，街道清洁，除雪机，社区住房，各种各样的顺便到访的地方，非营利日间托儿所，老年人公寓和合作住宅；
停车场，地下行人通道，火车站，飞机场，机场航站楼，公共交通——地铁、公车和有轨电车；
社区餐厅，咖啡馆，酒吧，地方咖啡和甜甜圈商店；
运动队和运动场；
音乐，电影，戏剧节和相关活动；
在大城市，都市意识以阶级、种族分裂和排外主义为特点，但是也有通过音乐、运动队和地方英雄建立起来的对地方和国家社会的大众认同感。对某个“地方”的强烈感情变成了各地城市改革运动的黏合剂，用来保护城市免受外部力量的侵入。这也是为什么最终大都市成了公共和私有参与的混合物——市民性的竞技场。这是拥有露天历史剧、戏剧演出、自由和团结的地方，它对亲密和隐私以及现存的全球化秩序形成了威胁。对很多人来说，无特色的城市掩盖了集体所应承担的责任薄弱感。对其他人来说，反文化团结运动引起了反抗现有政府、参与城市活动的强烈的公民感。
公共对话/强大或弱小的公共性
公共领域在政治理论中是辩论、政治生活和公共对话的地点。阿伦特认为，它是和工作或劳动相对的行为范围，也是“人们协同一致、自由显现”的特权之地。它是生活的优质场所，不仅仅意味着更好的公路和人行道（Benhabib，1990）。对阿伦特来说，共享的公共空间对共和党人或是市民道德都具有非凡意义，但是也仅限于对话、行为、讨论、辩论和争论，而一些最重要的问题，如劳动力和技术，都归于“私有”领域。阿伦特理想化的概念体现了社会道德观念的同质化，却也反映了政治社会上采取的是精英统治的模式。这些精英的行为通常只与个人或小集团的利益有关。因此，公共领域被排除在了政府的决策过程之外，只能沦为公共舆论的试验基地（Fraser，1999）。像康德一样，她强调公平、稳定的秩序，因此她也重视规范性维度和法律及合法性的规则。哈贝马斯与阿伦特在公共领域的概念理解上分歧十分明显。前者把公共空间定义为资本主义社会晚期出现的与社会主义民主不相关的模式。对哈贝马斯（Habermas）来说，公共领域最大的优点在于公共生活被看作是经集体参与后协商的一系列结果，以及从精英转向授权平民的社会力量平衡的变化导致的结果。哈贝马斯所阐释的公共范围概念的优点在于它彻底的不确定性和开放性，大部分符合现代生活。现代生活正按照支持民主、反对全球化的社会运动主体所提出的要求进行重新改造，这些社会运动主体要求世界银行和世界贸易组织的实践在国内和国际层面上都能体现责任制、透明性和开放性。
福山把市民社会定义成“自发创造的社会结构，从国家中分离出来，是民主制度的基础。‘文化’一词则是一些现象，譬如家庭结构、地区、道德价值观、民族意识、‘市民性’、特定的历史传统”（Fukuyama，1995）。这样，他拓展了公共领域的概念，包括个人利益和在预先假定市民社会和国家的明确分离时被阿伦特排除在外的需要。
这些相互竞争的道德价值观、环保意识和市民性的跨国网络并没有使公共领域和公共产品达成基本的共识。部分原因在于缺乏一个像过去那样的明确的“左右”政治议程。政治谱系过去分左右两极。在收入分配方面，左翼的要求很多，而右翼则只要求政治上切实可行；在国家和私有产权的作用上，左翼赞同政府发挥更大的作用，而右翼提倡私有产权发挥主要、扩张性的影响。在劳动力保护方面，左翼提倡提高劳动力权利的各项措施，而右翼只要求达到最低标准和行为。在财产权方面，左翼的看法非常有限，而右翼则坚定地支持私有产权。最后，左翼智库总是强调限制市场、支持有力的调控，而学术右翼则鼓励市场发挥最大的作用，而把国家当成最后的备用工具（Cable，1995）。
所以，到底是什么发生了改变呢？在很多论坛上，身份政治学打破了曾经固定不变、坚如磐石的政治问题，削弱了过去极左和极右之间的明显差异。身份政治学围绕着一些不同的问题和焦点展开讨论。其中最重要的议题是关于性别、种族、民族方面的集体对个人的影响。身份政治学探讨的是少数民族面对已确立的多数民族，寻求民族自决的问题，就像在魁北克、苏格兰和西班牙存在的问题一样。在全球背景下，身份政治学重新定义了文化政策和人们限制全球资本运动、停止区域性和全球性贸易协定入侵的权利。许多现代身份政治学被定义为于地区和世俗主义之间持续的冲突和重复的对立的研究。但是在政治层面上，它最明显的表现是在封建国家，在这些国家出现了权力的下放，而不是权力集中的新政策，而这又成了当今的秩序。
如果不熟悉左/右翼政治记号的话，想要对公共产品有一个清楚的认识，比过去任何时候都难做到。我们正处于一个非比寻常的十字路口，一方面明确地表达了对更大型更强大的政府的渴望，另一方面则要求国家的财政规模缩小，同时又承担更多的责任。迄今为止，社会还未就如何调和这些对立趋势达成共识，对于这一问题的研究还处于起步阶段。约翰·鲁杰是在国家行为和国际权力研究方面非常有建树的专家之一，他提醒我们现代国家的崛起需要在精神面貌上发生彻底地改变，人们可以利用精神层面的改变，来设想一个与扩展了的公共领域和生活经历相关的截然不同的政治社会（Ruggie，1993：157）。为了在全球化的世界取得成功，民族国家必须懂得如何适应一个完全不同的基础——它指的是政治主权和国家权力的空间维度比任何时候都要重要，但是这种重要性的体现又是在与近期情况完全不同的条件下产生的。全球自由贸易所追寻的共同条件是人们拥有有争议性的想法——人们通过投资权利和生活在一个自行组建、而非由国家主导的社会，来扩展他们的自由。即使国家并没有退出的意向，强大的公共和私有实体也要下定决心改变人们对领土、身份和公共性的根本成见。
社会资本——信任和互惠的集体网
在20世纪90年代的后民族国家中，社会资本越来越被认为是一种“新”的公共产品。然而，集体参与的责任长期以来都是西方民主价值观的一部分。许多不可交易的产品是不可转让的公共自由、权利和公共责任（Perroux，1962；Albert，1993）。社会资本，包括团结、信任和合法性的集体参与体现了对加强社会凝聚力的这种集体需求的承诺。在社会日益两极化的背景下，市民权利为贸易协定和不同的社会行为划清了界限，成了使市民全球化的社会进程的追求目标之一。决策权下放，城市层面的服务的提供和空间、阶级两极化之下的新信息流动，所有这些都依赖于普特南所提倡的促进信任的社会关系网。普特南把社会资本定义为“描述了社会组织的特征，比如关系网、规范、信任，这些有益于促进相互利益的协调和合作”（Putnam，1993：35—36）。个人参与的责任反映了去政治化和社会凝聚的崩溃——美国在这一崩溃道路上走得最远。
与之形成对比的是集体参与的责任，例如社会关系的巩固团结，在影响公共舆论、反对政府削减方面具有非凡影响力。当国家试图废除再分配的福利政策时，集体参与的责任同时也起了刹车的作用。社会资本可以被理解成政治自由、结社权利和防卫权利。它总是与以下因素紧密联系：逐渐形成的、对政治权威的挑战，为弱小群体发声，增加个人选择，建立处于边缘的代理机构，为弱者传递知识、增强联系。那么这个复杂的概念在理论上为市场、领土和身份认同之间冲突的升级问题传达了什么信息呢？
如约翰·格雷所言，全球资本主义的幻觉指的是“妨碍市场的是每个社会的常规现象，而自由市场是欺诈、设计和政治压迫的产物”。自由市场并非像新右派思想家想象或是宣称的那样，是社会进化的产物。它是社会工程和永不妥协的政治意愿的终端产品。在19世纪的英国，实现自由市场是可行的，这只是因为“缺乏发挥作用的民主制度”（Gray，1998：17）。但是在公共领域、国家行为和市场之间的关系方面，还有很多问题需要澄清并接受实证检验。对不同市场经济体中的公共领域的设计和构成需要进行实证性分析，因为公共领域问题将会继续成为公共政策的重要内容。
第一，在可感知的主权弱化时期，市民资本的下降已经越来越受到社会的关注，这在经济学主导的公共选择政策范围内是无法轻易解决的（Putnam 1993；Dahrendorf，1995）。但是，市民资本是否真的已经在市场经济中消失了，还尚未可知。首先要考察的是什么保留下来了。特别是，审查全球化世界的南北两极化中“残留”的公共空间和领域，这需要观察发展中国家公共领域的出现。
第二，当一些政府正在努力寻找国家的最优规模时，自由经济国家采用行政改革的战略把很多政府服务商业化了。货币主义虽然形式不一，但是在各种大不相同的政治背景下，均被政府采用为基本政策（Williamson，1994）。同样，很多公共企业已被打上私有部门的烙印或者完全被私有化。欧洲的社会市场经济体中也发生了同样的事情。另外，还有大量的政府职能被外包。围绕着这些争议性政策进行讨论的文章非常盛行。这些转变走得太过了吗（Hutton，1996）？私有化和外包对公共领域的重塑作用到了何种程度，特别是它们在社会排外和破坏社会凝聚力方面造成了怎样的后果呢？
第三，外包削减了政府服务和国家功能，使得政府对外部提供的依赖性达到了需要高度重视的程度。经过15年的公共领域私有化过程，公共政策官员对私有化的功能性和机能障碍方面有哪些认识呢？虽然政府所有技术服务的完全私有化是这一趋势的一个极端的例子，但是它提出了一个更为重要的问题：如何定义不同市场经济体中国家的核心功能，包括自由放任的盎格鲁—撒克逊模式、社会市场模式和发展中国家模式。其中有一种假设认为，外包可以被理解成公共部门的非技术性的形式。如果事实如此，这是否预示着我们需要重新规划小型且智能的、拥有学习和创新能力的国家？还是它预示了“Kmart”国家的诞生？在高度不稳定的全球化经济下，这一类型国家拥有狭义的商业导向，不具备应对、调整复杂需求的能力（Drache，1996）。
对公共领域的一般看法总是集中于一种强大的主流、可供选择的、授权个人和集体的对话。由于资产、经验、场地以及人们共同关心的问题，公共领域是对可能性和集体行为的叙述。在面对无情地入侵市场之外领地的市场需求时，公共领域成了捍卫和加强社会凝聚力的关键因素。第一层意思就是，它总是具有一种强大作用来限制投资权并确保市场有广泛的社会功能。同样的，它强调公共生活和行为的概念，虽然公共生活和行为不是以国家为中心，不断变化的公共领域的边界经常需要靠国家用财政收入来支付公共服务，但是公共生活和行为对国家还是具有很强的依赖性的。当政府为了满足自己的需要和议程而占用公共的概念时，公共领域代表的是一种新的政策行为的基本准则或是被称为“公共空间的更为严格的概念”。
一直以来，公共领域都是社会发展和经济发展的坚实后盾，也是推动国家和市场发展的关键力量。在全球化的世界，公共领域活动对一些核心经济体以及很多发展中国家和发达国家来说都变得越来越重要，这些国家正面临着全球化以及一系列棘手的分配问题。国际组织，如世界贸易组织，强调透明度和法治的需求，这两者都要求加强公民秩序。为了社会能够运转顺畅，不同国家的政府将会不断接受来自各方的压力，“当没有其他有力的社会价值观来与金钱和财富的价值观竞争时”，政府就被迫执行监督职能（Albert，1993：104）。如果阿尔伯特的主要假设成立，那么政府在把特权向私有部门倾斜时将变得犹豫不决。更确切地说，很多压力都推动国家来重新思考社会和市场的平衡。
社会总是需要构建良好的组织机构，在这些组织机构中，利益竞争的规则和原则可以调和各方，避免任何一方获得特权、使他们的意见和利益凌驾于他方之上。如今，公共生活的很多领域都需要把限制市场入侵提上公共议程。信息革命以及相应的公共知情权问题提高了人们的期望，他们把信息共享当成是市场外的避难所。非政府组织在一国或全球范围内推进了食品生产标准、环境管制以及劳工标准的改善。公众越来越期望政府履行受托责任、保护环境免受短期财富创造的侵害（见表1.3）。动荡的金融市场、灵活变动的制造业策略和企业的“社会倾销”都要求国家制定积极主动的政策，以应对人力资源规划和劳动力市场实践中出现的问题（OECD，1994）。
表1.3 全球层面公共领域的出现：主要环境条约和协定
续表
四个对排放量加以限制的条约之后又对硫化物排放量和氮氧化物排放量进行了限制。1994年奥斯陆条约在之前的赫尔辛基条约的基础上对硫化物的排放量进行了更为严格的限制。未来的条约中规定到2000年要消除排放量。
在许多领域，市民的基本概念已经转变为国家服务的被动消费客户。这种转变严重扭曲了民主的期待和义务。选民对政府在改革实践和解决社会排外成本方面的表现不力的批评声越来越大（Hutton 1996；Dahrendorf 1995）。功能失调的市场行为，以及加强中介机构角色以限制市场权力超过人民的作用的要求，使我们又回到了原点。
作为一项经济原则，公共领域以一种强大思想的姿态出现，涵盖公共产品问题，尽管事实上公共领域在新古典主义框架下并没有成功解决公共产品的问题。公共产品一直是一种社会必需品，而且是由社会创造的，但是如何精确定位不可转让的商品、混合商品以及可转让商品之间的关系显然非常复杂，难以处理和理解。市场失灵是行为的催化剂，但它不能解释公共产品以及对有效公共产品结构的需求（Cornes and Sandler，1994）。与对社会的伪个人主义分析相比，建立一种与私人行为者绑定的集体主义的实践形式仍是最大的挑战。这也解释了为什么关于公共领域的理论争论意义重大。它纠正了这样一种错误的观念：公共领域——那些共有的活动和资产——具有纯公共性。
从理论角度来看，因为公共空间的社会法律形式显然关系到集体利益和私人利益之间的关系，所以它既不是全然的公共性，也不是完全的私有化。这就是为什么总是会出现多样化且具有挑战性的公共领域的概念。身处前所未有的全球自由贸易时代，公共空间这种资源颇有价值，政府和社会能找到使用它的方式，从而为整个社会服务。深化、扩展、保护这些跨代资源对所有的公共决策者来说都是一项挑战。被反复重申的是，共享的资产都是在市场的价格机制和国家的调节力量相互碰撞和竞争之时形成的。如果正确理解的话，强大的公共领域使得地方和国家社会有能力采取防御措施来对抗强大的全球力量。
公共领域并不总是以其当前的形式存在。它在19世纪初现之际，作为一个更大政治工程的一部分，它的目的在于加强精英们的安全，也是中产阶级的特权之地。随着时间的推移，它逐渐被民主化，以很少有人预料到的方式发生了转变。现在的关键问题是弄清决定市场在私有和公有之间定位的因素是什么。纵观历史，由于市民社会和市场为了截然不同的目的，各自寻求占有共享资产，导致公共领域始终在不断地扩大和缩小边界。冷战的结束比以往更加凸显了这些根本性问题——何为私有？何为公有？短期来看，这一核心问题将继续主导公共辩论的主题，因为所有的社会都要求多种多样的社会产品，也需要保护性措施来满足需求，弥补市场的分配失灵。
至今还未有任何协议能取代华盛顿共识。从心理上来说，尽管华盛顿共识存在很多反面的例子，但是世界各地的精英仍然深信除此之外，没有其他选择——典型的TINA心理。然而，正如我们所见，实际上可供选择的替代方案不止一种。当决策者透过公共领域的三棱镜重新审视治理的基本原则时，会发现还有乐观的空间。公共领域是政治经济学中一个较为古老的概念，它为市民社会提供活力，并向市民社会展现了它的组织能力。建设国家能力、激活公共机构、推进集体目标以及授权民众，这一系列目标的实现都要求有一个积极的国家模式。
仅仅由于这个原因，公共领域首先是一个集体共享成果的地方。它实际上也关系到个人来去的自由、结社权、安全权，还有更多的是关系到政治自由以及商业自由。正如迈克尔·华尔兹多年前敏锐地察觉到的那样，公共空间的设计是为了实现数百种不同的交易和活动。没有了公共生活，市民文化和日常谈天都不可能发生。那些公共空间的使用者获得了一种所有权的感觉。公共生活必须有足够的魅力把人们从自身的私人世界和自我沉浸的生活方式中抽身。政策上的挑战在于如何树立坚实的堡垒来抵抗市场对公共领域的入侵。需要新的基准观念来重新描绘国家和市场的界限、恢复公众对于公共性的信心。但是就拓展私人控股之外的领域来说，我们的前路尚长，任重道远。
参考文献
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