一 行政引领基层治理的现实困境：治理“破题”

长期以来，城市社区承担了大量行政事务，行政的条块分割导致社区面临巨大的压力，由此出现了社区行政化困境，以及“行政有效、治理无效”的基层治理困境。[3]与此同时，脱离了单位制的社区面临着难以凝聚与动员居民个体的困境，在公共事务解决上常常出现集体行动的困境。

（一）行政碎片化困境：条块分割下的社区治理格局

所谓行政碎片化困境是指因部门职能与权责设置的重叠性，存在多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等问题，出现诸如环境资源领域、工业等行业管理领域和涉外经贸、市场监管、文教卫生等领域的职责交叉和关系不顺等问题。[4]

在城市社区治理场域中，表现为：一方面，“上面千条线、下面一根针”，城市社区任务过重；另一方面，各职能单位分工不明、职责不清，缺少联动机制，难以形成治理合力，导致城市社区处于疲于应付“条条”繁重任务的困境中，无法形成强大的基层组织合力。[5]总而言之，行政力量无法实现城市社区治理的统领合力，急需寻找一种新的整合力量来解决社区任务的碎片化问题。

（二）集体行动困境：社区治理的组织与动员情境

改革开放以来，传统的单位制解体，我国社区经历了由传统单位制向现代社区制的转变。伴随着社会治理格局与社会结构的转型，社区的权力来源、获取资源的方式以及内部组织结构发生了相应的变化与调整。随着单位制的衰落以及社会组织化的结构变化，大量的原子化个体失去了组织通道与体制身份[6]，这表现为居民参与度低、社区凝聚力低等问题。社区是社区居民的主要生活场所，社区中的公共服务是由社区居民与社区居委会共同提供的，从这一意义上而言，社区与居民是相互依存的主体。然而，社区长期以来作为行政力量的触角[7]，以完成上级布置的任务为主要工作，忽视了对于社区居民的组织与动员，缺乏社区居民自治组织的培育机制，社区与居民之间的距离越来越远。久而久之，形成了居民对于社区“无事不登三宝殿”的敬而远之的态度，甚至有相当一部分社区居民不知道社区居委会的存在以及社区的职责与作用。这种“社会资本”匮乏的状态，也导致大量社区公共事务治理中，社区居民集体行动难的现象时有发生。

综上所述，长期以来，行政引导城市社区治理的模式导致社区被来自纵向与横向的各种行政力量所分割，亟须整合，因而呼唤一种新的基层治理格局，以实现“国家—社区—个人”之间的有机联结。中国共产党作为国家政治生活中各种政治力量的联系纽带，具有强大的政治统合力量，能够对各种政治组织与力量进行统一协调与商议，以避免各个权利主体之间的冲突，弥合政治系统内部的主体间嫌隙。“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，其核心是中国共产党。”加强党的全面领导是基于建设现代国家治理体系的要求，处于领导核心地位的党应统合各决策单位的权力资源，进而提高决策效率。习近平总书记指出，加强党的领导目的是充分发挥党的领导的制度优越性，要“坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，“切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象”。[8]