第一节 南京国民政府对甘肃地方势力的初步整合

民国初年，甘肃政坛风云多变，然而因其地“僻处西陲，交通阻塞，一般大军阀多不注意，向所谓政变，总不外回汉蜗角之争。……盖群马与甘有历史上甚深之关系，军权多在掌握，而各马间又地醜德齐，互争发展，复互相牵掣，益以无外力加入，以是变来变去，总不过局部问题而已”[1]。1925年国民军冯玉祥部退踞西北，为甘肃政争增加了新内容。冯部入甘后，不仅倚借武力清除了甘肃汉人军事集团，同时分化和整合了西北回马集团，使得分崩离析的甘省政局暂时统一。然而，回马集团表面臣服并不能掩盖其与国民军之间的深刻矛盾，1928年5—6月河州事变和凉州事变相继发生。如果说河州事变是回马集团对国民军入甘后的一次武力试探，而同年发生的凉州事变则是国民军对桀骜不驯的凉州马廷勷发动的一次蓄谋已久的武力讨伐。尽管说河凉事变是国民军与回马集团之间政治博弈和武力冲突的产物，然而，其发生发展及所造成的回汉冲突却给西北民众带来难以抹去的心理创伤。

河凉事变的发生不仅加剧了甘肃回汉之间的相互仇视，更使国民军与甘肃地方实力派之间的矛盾进一步激化。经过河凉事变，冯玉祥不仅看到回马集团在甘肃特有的军事政治地位，亦看到其因宗教、利益等问题而存有的矛盾和分歧。为分化回马集团并稳固西北基地，冯玉祥决定将最有实力的回马二系青海马麒与宁夏马福祥分出甘省。

一 甘肃分省与青海、宁夏省制的建立

甘肃原有辖区极为辽阔，今之青海、宁夏均属其统辖范畴。由于甘肃地处边陲，民族关系复杂，管理极为不易，清光绪三十三年（1907）朝廷乃令各省巡抚“妥议推行新政办法”，两广总督岑春煊遂在《统筹西北全局折》中提出建立青海行省建议，但陕甘总督升允以青海“蒙番部民环海游牧，东南西北流徙无常”，“难以有定之治无定之民”，奏请暂不设省，岑的建议被搁置。民初虽亦有人提议，但北京政府已无暇顾及。1916年甘肃都督张广建提议划青海为特别区并募兵屯垦，1921年马麒建议仿热河、察哈尔、绥远成例划青海为特别行政区，北京政府均未做出决定。[2]

1928年，南京国民政府在形式上统一全国，随着国家战事初定，裁兵编遣、安定地方成为当务之急。此时身兼国民党中央要职的冯玉祥对于国民政府裁兵计划虽表面上极力推崇，但地方武人的出身和特性决定了其不可能真正自裁兵力。为保存实力，冯决定推动甘肃分省进程。因为根据1928年国民党编遣会议方案，每省可保留3师军队，如能将甘肃分为3省即可增加军队编制。[3]尽管冯提议甘肃分省之动因不仅仅如此。

1928年10月3日，冯玉祥亲信、时任国民党内政部部长的薛笃弼向中央政治会议提议：第一，“将甘肃旧西宁道属各县，划归青海，以便治理”。其理由是：“青海幅员虽广，均未开发，现已明令改省，尚无相当之省会地点。查青海原属宁海镇守使辖地，其治所即设在甘肃之西宁县，历久相沿，青海之蒙番人民已认西宁为都会之所，是以货物之交易，粮食之运输，无不售中于西宁。今青海既改为省，西宁一区遂与分立，不但青海之蒙番人民深感不便，即欲于青海境内另觅一可设省治之处，亦甚不易，是以拟将甘肃旧西宁道属各县，划归青海，而青海省治即设西宁。再甘肃地大物博，失此一小部分，殊无关系，而青海得之，则可以立省之基础，而从事进行矣。”第二，“划甘肃省宁夏道属各县与阿拉善及额济纳两旗地方，合设宁夏省，其省会即设于宁夏”。其理由是：“甘肃面积过广，北部阿拉善额鲁特旗及额济纳土尔扈特旗地方，汉蒙杂处，夙号难治，从前设有宁夏护军使管辖，嗣宁夏护军使改为镇守使，该地方仍归宁夏镇守使辖治，现时镇守使既不设立，该两旗地方遂致无所管属，甘肃政府鞭长莫及，难以控制，长此以往，殊非所宜。况宁夏地广人稀，尚待开发，听其自然，亦属可惜。甘肃宁夏地方，东濒黄河，土地肥沃，若将旧宁夏道属各县，阿拉善、额济纳两旗地合并为一，划设成省，一面就宁夏附近之地，从事经营，另一面向阿拉善、额济纳地方逐渐开发，不十年间，即可与内地各省相埒。至于宁夏物产丰富，关于省之经费，较之青海等省，尚有余裕，亦无财政之困难也。”[4]同月17日，中央政治会议决议：“甘肃省旧西宁道属各县，划入青海，定西宁为青海省治。设宁夏省，以旧宁夏护军使所辖及旧宁夏道属各县，为宁夏省管辖区域，以宁夏为省治。”[5]

1929年1月6日，孙连仲赴西宁组织青海省政府，26日就任省政府主席。同月9日，宁夏省政府成立，门致中就任省政府主席。23日，甘肃、宁夏、青海各省主席就三省划界事宜进行磋商，“拟定详细办法十五条，以旧宁夏道属宁夏、宁朔、灵武、平罗、金积、雒池、中卫、芝口、镇戎九县，划入宁夏省。以旧属西宁道属西宁、碾伯、循化、伙通、贵德、巴戎、皇源七县，划入青海省。所有上列各县一切行政事宜，自十八年一月一日起，由宁夏、青海两省政府分别处理”[6]。至此，原本辽阔的甘肃省域一分为三。

二 “甘人治甘”策略的失败

1930年中原大战，冯玉祥部失败，冯军分崩离析，曾经努力多年的西北地盘丢失殆尽。大战之后冯部分裂为四，“鹿钟麟、刘汝明、郑大章等为一系，驻黄河北岸怀庆、新乡等地；宋哲元、刘郁芬为一系，驻潼关内外；孙连仲为一系，驻豫冀之交。以上三部，皆渐非冯所能指挥。冯所能指挥者，仅现在退入晋境河东地域之庞炳勋、孙良诚、冯治安等部一二万人而已”[7]。

冯军号称西北军，此时何以不回西北而退入山西境内？事实上，冯军不回陕甘而退入山西者实乃情势所迫。1928年甘肃一分为三，当时三省主席虽皆由冯系人物担任，但与回马集团之间的矛盾并未消解。中原大战爆发后，冯调宁夏省主席吉鸿昌率军开豫，主席之位不得已由马鸿宾代理。青海自民国以来一直为西宁镇守使马麒控驭，国民军入甘之后马麒虽暂表臣服却实力犹存。1930年夏，冯调青海省主席孙连仲率部开豫后，青海复为马麒势力范围。甘肃之陇东、甘凉道一带，马麟早已独立。陇西渭川道一带为黄得贵所占据，黄为旧甘督陆洪涛部旅长，“乘冯军大举南调机会，纠结旧部及回汉土匪二三万人占领甘肃省会之兰州，并派人向南京国民政府接洽，业已奉委为甘肃讨逆军司令”。此外，甘肃各大小股土匪到处攻占城池。接近陕西的天水县是由陕入甘孔道，亦落入土匪之手，其他则可想而知。因此，甘、青、宁三省已非冯有，而数年来一般人所称冯部为西北军至此名存实亡。[8]

冯军退出西北之后，甘肃境内派系林立、政治无序、社会失范。如何统驭西北、控制甘肃既为南京国民政府提供了机遇，亦带来了挑战。冯军失败后，甘肃地方实力派纷纷向国民政府投诚，如杨思等致电称：“大局统一，无任倾向，甘省事务，经共同公议，军事推马麟为保安总司令，雷中田为副司令，政务暂不用主席名义，由省委共同负责处理，暂维现状，听候明令训示祗遵。”雷中田亦表示：“田驻节兰州，分防各县，力持保境安民，兹谨率全体将士一致主张服从中央，听候处置。”[9]雷中田原是冯玉祥旧部吉鸿昌手下的团长，中原大战后被蒋介石收编。1931年2月，蒋委任雷中田为中央陆军新编第八师师长，驻防兰州，但雷始终与冯玉祥、吉鸿昌等保持密切关系。[10]

甘肃辖域辽阔，地方势力层叠分布，回汉矛盾尖锐。此时国民政府因政权初定，“剿共安内”与发展东南几乎占据其所有精力，故对地处西陲且难以控驭的甘肃省未能予以足够重视。虽然甘肃人士一再呼吁中央政府“亟应简派重要人物重镇严疆，驾驭怀柔，待遇各方，宜取平等，不使有所偏重，庶可久安长治之规”[11]。但南京方面不仅一时难以举荐一位理想大员镇守西北，且西北问题对之来说显得遥远而鞭长莫及。正是由于对西北问题的漠视，国民政府对于甘肃的治理仍采用了传统的“甘人治甘、以回治回”策略。1930年11月26日，国民政府任命马鸿宾为甘肃省代理主席。[12]

马鸿宾为马福祥侄儿、马鸿逵堂兄，因其骁勇善战、足谋善任而为南京国民政府所青睐。1929年马鸿宾乘冯军离宁之际就任宁夏省主席并利用手中兵力剪除原有割据势力，恢复了宁夏政局的稳定。然而，马鸿宾主甘之路却注定命运多舛，其原因不仅在于“甘肃内容复杂，一切财政收支，官吏任免，仍归强有力者随意支配，主席无权过问”[13]；而且蒋介石对于马鸿宾的任命亦心存疑虑。为了对马鸿宾有所牵制，1931年1月，国民政府特派马文车为国民党甘肃省党部整理委员，以监视马的行动。据当时谍报人员称，甘肃境内政治势力分为四派：一是中央派，以马文车为领袖；二是何应钦派，以谭克敏为领袖；三是冯玉祥派，以民政厅厅长李朝杰为领袖；四是骑墙派，以马鸿宾为领袖。[14]此外，国民政府对驻在兰州的雷中田部仅名义上给予新编中央陆军第八师番号，粮饷仍由甘肃省政府供给。当雷部拿到省政府拨给公文向指定县份提取时又往往不能按时按数取到，雷马之间因此恩怨日深。加之雷为冯玉祥旧部，与冯有着难以割舍的情感，而马鸿宾为马福祥之侄，马福祥则是蒋介石借重与利用的西北回族头人，两人心系各异。[15]就当时驻防甘肃的军事力量而言，则以雷中田为最强，但雷马之间又“意见甚深，雷维持地方尚好，马除旧带之部队外，余均不听其指挥”[16]。

不难想象，马鸿宾在甘的日子并不好过。面对甘肃困局，马除在财政方面要求中央补助外，更希望得到中央军事力量支持。正如其就职月余后在呈蒋介石电报中所云：“悉顾主任莅甘有期，勇敢来兰就职”，“敬恳速饬顾主任，早日莅甘主持一切”[17]。顾主任即顾祝同，时任潼关行营主任，蒋介石曾有“顾为甘肃主席，马为宁夏主席”之意。[18]马鸿宾希望以蒋之重臣来甘莅任之机，借助中央军事力量达到安定甘肃政局、稳定地方秩序的目的。事实上，省内外甘人对于顾祝同入甘亦给予了极大期望，这一方面体现出甘人对国民政府治理西北实力的认同，另一方面隐现出对马鸿宾统驭甘肃政局能力的怀疑。然而，此时国民政府既然未将西北问题列入重要议事日程，亦就不可能将顾祝同这样的国民党要员简派甘肃而“大材小用”。

为稳定甘肃政局并羁縻地方势力，1931年8月4日，经国民政府行政院第三十三次国务会议议决改组甘肃省政府，任命马鸿宾、李朝杰、谭可敏、马文车等9人为省政府委员，马鸿宾为主席，谭可敏为财政厅厅长。这个任命使马鸿宾由代主席一跃成为主席，而身兼军事要职的雷中田却连省政府委员都未能列席。马文车原以为可以得到个厅长实缺，结果比他资历浅得多、地位低得多的谭可敏当上了大权在握的财政厅厅长，而自己仅挂上个空头委员。其他省府委员“均系马（鸿宾）派，闻皆系马福祥以金钱运动而得”[19]。国民政府对甘肃省政府的这次改组不仅未能达到稳定政局目的，相反加剧了雷中田、马文车与马鸿宾之间的矛盾，推动了雷中田与马文车迅速联合，同时为雷中田等人以军事政变方式扣押马鸿宾埋下伏笔。

1931年8月25日，雷中田等人在冯玉祥的指使下，在兰州以军事政变方式扣押时任甘肃省政府主席的马鸿宾，希图借此控制甘肃地方势力，重建西北军基地。[20]这就是著名的“雷马事变”。“雷马事变”后，马文车被推举为代理主席，雷中田为全省保安总司令，“并新编四师，以资扩充甘肃陆军”。同时，雷请求冯玉祥转告广州国民政府，要求其“汇款接济，以顾军需”[21]。

“雷马事变”是诸多因素综合作用的产物，但刨根溯源不能不说与马文车、雷中田两人野心关系甚大。马与雷本属两系，是何因素促使两人联合倒马呢？事实上，自1930年秋中原大战之后进取甘肃、控驭西北已成为国民政府既定战略。虽然蒋介石最初有派蒋鼎文率军入甘且在政治上以马文车为助手的想法，但因甘肃地处边陲、地广人稀、民族关系复杂，为减少部队入甘阻力便派马文车等人以军事委员会甘青视察员名义先赴甘肃考察。马到达甘肃后，基于与蒋鼎文的良好关系乃急切盼望其早日来甘，以为自己可以通过蒋对省政府的改组掌握大权。但蒋鼎文始终未来，而蒋介石却派顾祝同为潼关行营主任。尽管马文车与顾的关系难与蒋鼎文相提并论，但两人毕竟存在一般性的同僚关系，故在马看来，如顾氏来甘，则自己虽当不上省主席或代主席，亦可能当上省政府委员兼民政厅厅长。然而，顾氏到达潼关之后却逗留观望，迟迟不前。至1931年5月，由于两广发动反蒋事变，顾祝同被调回，潼关行营主任由杨虎城代理，马文车深感失望，遂萌发利用雷中田部发动军事夺权之念，而同年8月的甘肃省政府改组则进一步挫伤了马的自尊心。正如其在私下称：“马代主席系回人，以种族关系激起汉回问题，情形复杂，各同事遇事又推弟首当其冲，应付深感困难，兼以谭视察员克敏系何敬之私人，一切秉承何之意志办事，且受人包围，不顾中央，不顾墨三（顾祝同），因对弟嫉妒，故意多方掣肘。”[22]在心态严重失衡的情境下，马文车不惜以借助雷中田部发动军事政变的方式来改变甘肃政局。[23]

雷中田迫不及待地与马文车等人合流基于四方面原因：第一，马文车到兰后，在雷军需处长邹光鲁引荐下两人相识相交且感情良好，甚至交换“兰帖”结为兄弟。第二，雷亦在等待甘局改组并希望得到应有地位，然省政府改组后仍处在马鸿宾掌控之下。第三，雷部在甘肃实力较强，此时国民政府正集中全力应付西南而无暇顾及西北，这就为发动事变、制造既成局面创造了机会。第四，雷为冯玉祥旧部且与冯保持经常联系。省政府改组后，冯玉祥致电新任民政厅厅长李朝杰，要求其协助雷中田武装倒戈称：“现在北方大局，虽石部未能成功，而两广大军业经北进，阎总司令已返并（太原），倒蒋局面不久将可实现，深望同志与雷师长用暴力手段行之。”[24]以此而言，“雷马事变”亦可认为是冯指使发动的一场军事夺权运动。[25]

不管“雷马事变”发生动因如何，这一事变发生使得原本较静谧的西北政局顿时变得暗流涌动。事变发生之后，马福祥当即发表通电谴责雷中田、马文车的悖逆行为，并称：“此次甘变，纯为一二野心者所主动，其余如陈珪璋、鲁大昌等，虽被冒通电，必不甘与雷马等共同叛变，此为局部问题，绝无扩大可能。现甘境其他各部军队，皆各守原防，毫未移动。本人昨电蒋主席请示，预料一二日内，当有回电。甘民年来天灾人祸，而一二军人肆虐不逞，最好由政府遴派大员，赴甘彻查事变真相，以凭核办。至外传回汉间各怀芥蒂而酿事变，尤非事实。今内忧外患交相攻逼之际，本人但愿此事早就解决，毋使其贻害地方民众，以为西北一隅留此一片干净土，绝无若何成见。”同日，其子马鸿逵在泰安亦致电雷中田、马文车等人，要求释放马鸿宾。青海马麒、马麟等则分别致电马福祥，请示进止。[26]

“雷马事变”不仅是对中央权威的挑衅，而且将会引发西北政局的剧烈变动，国民政府不得不迅即做出反应。1931年8月30日，国民政府即电令马文车等人称：“马鸿宾为政府命派之大员，应速令第八师长雷中田即行释放，恢复其自由，并制止各方军事行动，一切善后，应静候中央从长处理。”[27]9月1日，蒋介石从汉口致电雷中田、马文车称：“连日接报告，谓马主席被禁闭，如果属实，反抗中央，目无法纪，限文到即将马主席恢复自由，行使职权，中央命令，绝不更改。”[28]同时，蒋将此次甘变之罪责归咎于马文车一人，认为“马文车实系不知大体，只想做官，尤令人可恶”[29]。并电令“雷师长中田、高公安局局长振邦及陈、鲁两警备司令，将马文车立予拿解来京究办”[30]。

国民政府虽一再命令雷中田、马文车等人释放马鸿宾，但甘肃地处边陲而中央势力此前从未渗入，加之蒋介石正忙于“剿共”，很难对甘肃所发生的事变予以特别关注。雷中田等人又派员到京积极斡旋，并表示甘局之变在于“马鸿宾收编残忍匪类，扩充武力，激成全省反响，为安定秩序起见，依军民公议，权行挽留马氏，以俟将匪队解散后，即复其自由，初非欲加害于彼。至马文车手无寸铁，甘省民众，恐贻地域门户之讥，故推一非本省人而曾任中央职务之文人暂任主席，藉以表示对中央毫无他意，如中央任命新任，中田及文车愿随时解职，入京待罪”[31]。由于蒋介石身兼“剿共”大任，西南反蒋运动又风起云涌，故在雷、马二人表面臣服的情景下不得不对此事暂置追究。

事实上，对于“雷马事变”的处置态度亦缘于蒋介石战略重心的定位及对西北问题的漠视。自平定石友三叛乱后，蒋介石认为“除赤匪以外，对其他各方叛逆”皆可谋政治方法解决。[32]因此，对于无关大局的甘肃问题，蒋氏当然不愿花费太多精力，加之雷、马二人在事变后分别致电南京政府，称事变缘于马鸿宾勾结土匪，他们扣马是不得已而为之，并无违抗中央之意。[33]因此，“雷马事变”发生后，在记述蒋介石政治言行的《事略稿本》中也只简单地填注了“处置甘事”四字。[34]

1931年“九一八”事变爆发，日军用短短4个多月时间侵占了面积相当于日本3倍的东三省，中日关系骤然滑至战争边缘。积极准备对日作战，巩固和开发抗战后方，成为事变后国民政府为之努力的方向。正如蒋介石在1931年10月3日与熊式辉谈论备战计划时所言：“此次无论对日和与战，而西北实为政府之第二根据地。万一首都沦落，即当选于洛阳。将来平时亦以洛阳与西安为陪都也。”[35]与此同时，开发西北、建设西北呼声响遍全国。正如《大公报》所载：“自辽吉黑沦陷，国人愈认识建设西北之亟，西安设陪都，亦足见政府目光渐重西北。近者长安洛阳道中，要人络绎，皆为视察关中，将欲为建设西北之研究者也。”[36]

尽管“九一八”事变吹响了日本侵华的号角，亦警醒了国民政府对西北问题的迷离，但中国西北地域辽阔、民族杂居、地形复杂、政治混沌、军阀割据、教育落后，要谈开发似乎言之尚早。正如戴季陶于1929年12月所云：“本党现在已经把国家统一了，目前最重要的任务就是要建设。环顾全国情况，尤以西北建设为最重，实在关系我们国民革命的前途；我们现在就是注全力于此，恐怕还要二十年、五十年或百年方能成功。”[37]此言虽显悲观，却不失合理之处。面对西北乱局，如何将之纳入国家有效统驭之下无疑成为国民政府开发西北的先决条件。

甘肃为西北咽喉，具有重要的军事战略地位，历来为治理西北之关键。如果国民政府能够控制甘肃，不仅能够震慑青、宁两省，而且进取新疆亦将指日可待。因此，国民政府试图以甘肃问题为切入点作为治理和开发西北的突破口。但甘省政局因受“雷马事变”侵扰十分混乱，各方势力在此一隅相互博弈——青、宁两省回军蓄势待发，威胁兰州；冯玉祥、吴佩孚等人相机而动，企图在西北地区死灰复燃；陕西杨虎城亦乘机出兵甘肃，企图扩大地盘，坐大陕甘。蒋介石虽对雷中田、马文车等人发动事变极为不满并严令对马鸿宾“限文到之日释放”，但因在甘省无任何实力后盾而无法对此乱局进行有效的武力控制。不过，蒋介石已认识到，“甘肃之事，恐难一时了结，冯玉祥又勾结雷中田，怂恿叛变。杨虎城亦有推邓宝珊之意，其内情复杂如此，恐非由中央派员往治，不能平也”[38]。

为了给南京政府留有一定回旋余地，蒋介石决定采取如下措施：第一，安慰回马军事实力派，令马福祥之子马鸿逵迅速就任宁夏省政府主席职[39]；令宁夏、青海回军与孙蔚如部“切实联络，一致行动，奠定西北”[40]。第二，劝阻杨虎城陕军入甘，仅让其居中调解以“维持中央威信”[41]；令孙蔚如部切实准备，“以备万一”[42]。第三，令马文车“留甘主政，暂勿回京”[43]；嘉奖兰州省城公安局长高振邦，称其“卫护地方，勤劳素著，此次省会发生事变，尚能维持秩序，殊堪嘉许，以后仍望加意防范，以靖乱源”[44]。然而，蒋的权宜之计却进一步激发了西北各方势力控制甘肃腹地的强烈欲望。“雷马事变”发生后，一直蛰居四川的北洋军阀吴佩孚利用事变之机由川入甘。雷中田等人基于诸多考虑，亦“欲利用吴在西北另开辟新局面”[45]。原本在释放马鸿宾问题上存有分歧的冯玉祥旧部雷中田、高振邦等人却在“迎吴”问题上达成一致。对此原因，雷中田在致冯玉祥的电文中亦有说明：“此间对吴迷信过深，故此来各方均表欢迎”，“如我部即表示反对，恐数日内即生战事”[46]。而冯玉祥则对吴氏入甘深表忧虑并告诫雷、高等人：吴氏来甘并非幸事。如吴佩孚不染指甘省政事，雷、高、马（文车）等不与吴氏合流，则与蒋或有回旋余地；如雷等一旦与之合流，蒋势必无法容忍。“余深为弟等担忧，并非过虑，实知弟等将有大祸临头，我将设法收你们的死尸矣。”[47]但身居局外的冯玉祥此时已无法左右雷、马（文车）等人行为。1931年11月15日，以青海省主席马麟领衔，甘、青、宁、新、川5省军政要人联名发出通电，拥护吴佩孚出山，雷、高、马等人均列名其中。吴氏与西北地方实力派的联结谋图使蒋介石难以容忍，尽管国民政府在西北的军事力量几近为零且对陕军入甘心存顾忌，但事有轻重缓急之分，借用陕军平息甘省割据局面形成并图将来之渗透成为此情此境下国民政府的首要选择。当然，这一决定亦是杨虎城期待已久的。“拥吴”通电一发，蒋遂令陕军孙蔚如部分路入甘。12月上旬雷中田部失败，雷只身出走，高振邦随吴佩孚、马文车逃亡宁夏，孙部进驻兰州。[48]喧嚣一时的“雷马事变”以陕军入甘宣告结束。

“九一八”事变前南京国民政府在政权初建、军事初歇之际，面对国际关系风云多变和日本侵略气焰嚣张难遏以及西南反蒋运动风起云涌和中共革命势力迅猛发展，即使有心经营西北亦似力有未逮。甘肃地处西北咽喉，地方势力雄厚，回汉冲突时常发生，中央势力能否在此立足尚有疑问。因此，借用传统“甘人治甘、以回治回”手法，即借重西北回族地方实力派力量稳定西北政局以达到陕甘宁青相互牵制之功效不失为国民政府的理性选择。[49]而任命马鸿宾为甘肃省政府主席正是这一策略的集中体现。然而，“雷马事变”的骤然发生及各方势力在甘肃的相互博弈，不仅宣告南京国民政府“甘人治甘、以回治回”策略的失败，而且甘省再次面临分裂割据危险。陕军入甘虽从表面上遏制了甘省政局的混乱状态，但杨虎城坐大陕甘则使蒋介石难以释怀。尤其“九一八”事变之后西北问题已成为全国关注的焦点，如何对待甘肃问题已成为蒋介石及其国民政府不得不慎重考量的议题。虽然孙蔚如部入甘后，杨虎城曾亲赴南京与蒋介石商讨甘政问题，并请“中央以蔚如为甘主席”[50]，然而，出于对陕西势力扩张的疑虑，杨的提议并未被南京政府所采纳。

在无足够军事力量的前提下如何有效治理西北成为南京政府的一个棘手问题。1931年12月15日，重获自由的马鸿宾在请辞甘省主席时称：“八月十五日之变，不能预防，万不能以负疚之身，再任繁剧，致再贻地方之戚，请准予辞去甘省主席职务，另简贤能，克日接替，早卸仔肩。”[51]马请辞之后甘肃省政府主席之位由何人接替？国民政府经审慎考量之后决定任命德高望重的国民党要员邵力子为甘肃省政府委员兼主席。[52]其之所以任命邵力子出任甘肃省政府主席，一是甘肃地方实力派向与中央貌合神离，而甘省内部各方势力之间又互不统属、矛盾重重，以至甘人一直期盼中央委派一位权高位重的中央大员来甘莅任。邵力子作为老同盟会会员，1919年加入中国国民党，先后担任黄埔军校秘书长、政治部主任、国民革命军总司令部秘书长等职，深得蒋介石信赖，并在国民党二大、三大、四大均当选中央监察委员。国民政府任命邵为甘省主席不仅迎合了甘人期盼外派中央要员来甘莅任心愿，亦表明自身在缺乏足够军事力量的情景下希望能通过代表中央威权的文官莅任达到统驭西北的目的。二是“雷马事变”后陕军入甘，而陕军主帅杨虎城亦有邵力子主甘之说，这一提议可与蒋介石“文人治甘”的想法不谋而合。邵与杨虎城关系素善且为蒋介石信赖，故其出任甘省主席，蒋可借邵杨关系以“文治”甘肃，杨亦可借蒋邵关系拉近与蒋的距离。三是“九一八”事变后中日矛盾激化，对日作战只是时间问题。然而，中日战争敌强我弱，日本兵精粮多，我国地广人多，一旦战事立起势必难以立决。因此，以“空间换时间”成为国民政府抗击日本的基本策略。随着东北沦陷，西北战略地位日渐凸出，如何控驭西北并使之成为抗战可靠后方则是国民政府不得不审慎思考的问题。事实上，国民政府在“九一八”事变后任命国民党要员邵力子出任甘肃省政府主席在一定程度上体现出对西北问题的重视。

然而，甘肃历来为地方实力派垄断，回汉矛盾突出，且数年以来“天灾人祸，相间而至，地方残破，人民困苦，已达极点”[53]。此情此境，即使身系回马集团的马鸿宾亦经受不住“雷马事变”洗礼而宣告辞职。如今国民政府任命历任文职的邵力子赴甘莅任，对邵来说势必感到身轻责重而力不从心。因此，邵以身体等各种理由多次提请辞职，但均为国民政府所婉拒。

对于邵之顾虑，蒋介石心知肚明。为壮其胆，1932年1月18日，蒋在对邵的谈话中表示：中国“目前外交问题，固属紧要，而内部不统一，其影响中国前途更大，且当此外侮日深，举国企求和平统一、共同御侮之际，余相信断无有此冒天下之大不韪，而造成割据形势以危及国家民族之前途者”[54]。蒋期望以邵的地位和声望赴甘莅任，代表中央以达统驭甘肃地方势力目的。蒋的谈话在一定程度上坚定了邵对于中央权威的信念，排除了赴甘就职的诸多顾虑。至此，邵虽称自己“身躯羸弱，近复多病，而西北气候，此时实难前往甘肃”[55]。但不再提请辞职，并表示等气候转暖、身体渐好之后即赴甘莅任。同年4月30日，邵偕同邓宝珊抵达兰州，5月20日正式视事。[56]邵力子主政甘省，使心怀满满的孙蔚如顿感失望，以至于决心辞去甘肃宣慰使一职。对于孙的举动，杨虎城急电阻止，并表示“省府我既无十分把握，此名义似仍为目前所需要，嘱转兄打消辞意”[57]。在杨看来，邵氏治甘，势单力薄，其主甘之路必将有赖于孙部。而事实上，邵力子主持甘政不及两年便匆匆离职，不能不归因于多方掣肘而力不能行。

蒋介石力劝邵力子出任甘省主席标志着国民政府放弃了“甘人治甘、以回制回”的传统手法，开始将西北问题纳入国家战略要务之中。此后历届甘省主席均为蒋介石信赖的军政要员，从一个侧面反映出时世更易下国民政府战略重心的转移。

三 “文人治甘”的窘境

邵力子赴甘莅任，不仅身负蒋介石之信赖，而且身负甘省千百万民众的殷切期待。然而，邵力子视事之初，甘肃省内军队林立，派别各异，有陕军、宁军、青军、甘军、川军。军队划区供养，据不完全统计，当时驻甘军队“综计不下八九师，每月共需军费90余万元，军队之多，军需之巨，实为前此所未有”[58]。更为甚者，地方势力为争夺地盘，派任县长，征收粮赋，扩充兵额，为所欲为。[59]邵力子到任之初，开始从如下方面采取整改：第一，设立政军财整委会，以图彻底整理甘政。[60]第二，发布《告汉回民众书》，表示“汉回不分畛域，决平等对待”[61]。第三，开辟甘省利源，并邀请上海企业家来甘视察，推销国货于西北。[62]第四，吁请中央救济甘灾，并派民政厅厅长林竞任洮西绥辑专员，亲往各地视察。[63]对于救济河洮难民之意义，邵反复强调称：甘省“灾民甚多，何以于河洮独加重视，一因力量有限，不能不先其所急；二则河州（即今临夏回族自治州）等处，自民十七以后酿成汉回仇杀惨剧，故特提前安辑洮西一带难民，消灭回汉裂痕”[64]。

事实上，对于邵力子来说，整理甘政最为迫切，也最为棘手的问题是整顿财政和统一军政，这也是邵力子主政下之甘肃省政府能否持久的关键。整顿甘肃财政，首在禁种鸦片。“甘肃为著名种烟省份，人民受祸至烈，而历年来军阀视种烟为筹款妙法，所谓烟亩罚款者，年额四百七十九万余元。所有军费全恃此为挹注。近年鸦片滞销，人民祗受种烟之害而不见其利，然无论种烟与否，所谓烟亩罚款，仍需一律摊派，不种烟之农民，既受苛征，复蒙恶名，全世界秕政当无逾于此者。”邵力子莅甘时，“甘人多有以是否实行禁烟为询，邵皆无切实表示。盖因甘省财政因连年灾燹之故，早陷绝境，现时军费月需七十万元，即烟亩罚款依旧征收已不敷甚巨，若再取消，更无办法。且甘省因交通梗阻，农产品即在丰收时亦不能输出，加以水烟、皮毛等特产，本年完全滞销，而一切日用工艺品全仰给于外来，所有本省能换取外省现金之物品，几只有鸦片，若再禁绝，有谓于人民经济大有妨碍者，故迄在审慎考虑之中。然现已届播种冬苗之期，倘再不决定，则明年势必照旧种烟”。故经甘肃省府反复讨论，最终决定：“全省驻军饷项，另订筹收抵补办法，所有烟苗自明春起，本省各地一律实行禁种，不准再有一株一苗发现，务期根本铲除。查全陇西北各县向种春烟，东南各县多种冬苗，自应早日查禁，以绝颗粒籽种入土。倘有不肖之徒违令偷种者，一经查觉或被告发，地则照章充公，人则依律加等治罪，决不宽贷。须知此次禁烟功令，势在必行，并由本府不时派员密查，慎勿故罹法网，致干重惩。”[65]

统一军政首在缩编军队，因为此举不仅可以防止甘肃地方实力派拥兵自重，而且可以缓解日益困窘的甘省财政。因此，这一措施不仅是邵力子莅任后甘省整改之关键，也是甘肃省府进行其他改革的前提。邵力子抵甘之时，曾执意要与邓宝珊一同前往，亦有如是考虑。邓为甘肃人，对甘肃地方较为熟悉，而且邓时任西安绥靖公署驻甘行署主任，而时任甘青宁宣慰使的孙蔚如[66]亦隶属于西安绥靖公署，以至于在甘肃，邓、孙二人的权限并无明确界定，而国民政府委派邓宝珊偕同邵力子赴甘莅任，并委其军政大权，在一定程度上表明了南京国民政府希望借邓之力对孙蔚如部有所牵制，并希其能在甘肃军政统一方面对邵力子有所帮助。

据当时甘肃驻军调查报告称，甘省驻军有“陇东一师二旅，师长孙蔚如，旅长李贵清、石秀英；陇西一师，师长鲁大昌；陇南一师，师长马青苑；陇北两师，师长马仲英、马步青；此外杂色军仍近五万”[67]。面对成色不一的甘省驻军，邵力子政府如何实现甘省军政统一、军队缩编之目的呢？对邵这样一个“赤手空拳”的国民党文职官员来说，唯一可以借用的就是中央权威。虽然邵力子深知甘肃地方动荡不宁，青藏边境冲突不断，土匪武装趁火打劫，要实行彻底的裁兵编遣几无可能，但邵仍从两个方面入手，努力图强：一是提高邓宝珊的军事权力；二是请求中央命令外省军队离甘。因为以目前甘省财政计，“甘全省收入不足养兵，本年可征之款已提取净尽”[68]，即使甘省军队由原来的九万五千人减至现今的八万三千人，但甘省拮据的财政仍不足以负其供养。“若陕警备师及青军离甘”，则甘省军队“可减至七万人，军费可缩减三分之一”[69]，甘省财政负担将可得到缓解。因此，邵呼吁陕军、青军撤离甘境。1932年6月18日，应邵力子的呈请，南京国民政府电令“孙蔚如部移驻平凉，陇东绥靖司令部移固原，马仲英、鲁大昌、马步青各部归邓宝珊节制”[70]。

尽管南京国民政府顺应邵力子的意愿，命令陕军、青军撤离甘境。但对于中央的撤军命令，陕、青两省不仅虚与委蛇，即使身兼甘省主席的邵力子，在陕青军队的离甘问题上亦欲罢不能。正如11月5日青海马俊良等给马麟、马步芳的密电中所述：邵力子称“我军纪律严明，不忍一调，但系中央来电，甘州驻军，不开亦可，惟河州兵多，可以陆续开回，至所需各费，设法筹拨”，“职等意于开军事会议后，先将我河州驻军开回一二营，以表示服从中央。再各报传，则中央对我方自以诚意相结，其余部队不致再有移动”[71]。透过此函之情境，隐现出“文人治甘”的艰难困境。与此同时，为了“服从”中央命令，杨虎城于11月13日“调陇南陕警备师第二团回陕”，以减轻甘人负担，却另以陕军第三十八军接防天水、静宁。[72]由此可见，无论是青军，还是陕军，如没有足够的武力胁迫，他们绝不会自动地退出已经占据的甘肃地盘。调离外省军队离甘对于文人理政的邵力子来说，显然是力不从心。

邵力子莅任之后，虽然在甘省军政统一、财政整理、救济灾民、发展经济等方面做出了一系列的努力，但成效甚微。究其原因，一是中央权威难达地方，而地方势力对于中央政令亦虚与委蛇。例如邵力子、邓宝珊为整理甘省军政，拟定于1932年11月15日召开省军事会议，令全省各师旅长均出席参加讨论如下事项：“一是按一定标准核减军费；二是非经绥署批准，不得招兵收匪；三是不得无故移动军队或有军事行动；四是不得直接向县政府征粮或提款；五是驻军对禁烟不得包庇或私纵。”[73]由于这一军事会议的主题与甘肃地方实力派的切身利益发生冲突，因此，当筹备已久的军事会议召开时，很多军师旅长托称防务重要而拒不参会，所派代表亦含糊其辞，以致会议讨论事项全部搁浅。由此可见，在缺乏足够军事力量的前提下，南京国民政府试图仅靠中央权威之幻象来达到统驭甘省政局之目的，无异于缘木求鱼。

二是甘省资源的贫乏和财政的困窘，更使邵力子推行的各项改制如无薪之火。邵力子莅任之初，决心禁绝鸦片，并在致蒋介石的电文中称：“鸦片为害甚烈，诚如钧示，甘省尤甚。民十八旱灾，饿死百余万，全由广种鸦片，户鲜存粮。考查全省烟民，至少之县不减十分之五，妇孺亦多。职等就任以来，几经考虑，初以甘省近年军费全取给于所谓烟亩罚款，年额四百八十万元，现全省军费月需七十万，不敷甚巨，若再厉行禁种鸦片，取消烟亩罚款，军费更将无着，颇有提议分期禁绝者，终以烟祸至烈，宁可别筹摊派抵补，决须全行禁绝。复因陇南各县多种冬烟，故于上月二十七日、三十日两次省务会议决议完全禁种，即日布告全省各县，切实查禁。兹奉电谕，深幸与钧意有合，且得钧座毅力主持于上，必可达除毒务尽之目的。”[74]尽管邵力子看到了种植鸦片对于甘省经济发展所带来的深刻隐患，尽管甘省禁烟运动得到了蒋介石的支持，但庞大的军费开支和捉襟见肘的省府财政，使得邵力子试图先禁种鸦片而另筹军费的想法无异于白日做梦，因为甘肃地方实力派决不允许在没有足够财政保障的前提下断绝军费的主要来源。事实上，在政局动荡、武人当权的甘肃地域，要想真正实现军事与财政的整合，必须靠实力来说话。

至此，作为“文人治甘”的邵力子已深感心力难从。事实上，邵力子对于赴甘莅任本有存心一试之想法，今日既无益于甘省，于是决心知难而退。早在1931年12月南京国民政府任命邵力子主甘之初，邵对今日之结果即有预感，乃坚辞其职，并称其“才识短浅，经验缺乏，兼以体弱，常患失眠，甘肃地方重要，主席职务繁剧，自审驽下，万难胜任，与其贻误将来，重贻钧府西顾之忧，宁求收回成命，曲全力子藏拙之志，为此沥陈下情，敬求钧府勿予发表任命，另简贤能，以重地方”[75]。然而其请并未得愿。时隔一载，1932年11月21日，邵力子因甘省财政困难，诸事棘手，再次向南京国民政府提请辞呈。[76]对于邵的请辞，时任行政院院长的宋子文来电挽留称：“当此外交方亟，国难弥殷，尚望奋发谟猷，相与共济，所请辞职，应毋庸议。”[77]对宋之挽留，邵表示“际此时艰，当勉为留任，惟甘省财竭民困，实难支持，请中央迅赐设法救济”[78]。

然而，此时的南京国民政府面临着更为严峻之形势，外有日本的咄咄进逼，内有反蒋运动风起云涌，尽管邵力子热切期盼着南京国民政府能够给予甘肃财政以更多的帮助，尽管南京国民政府亦想为有效统驭西北做出努力，但事实上，此时的南京国民政府能够做到的仅仅是给予邵力子更多的精神支持。诚如时人所谓：“中央政策之实施，乃以全国利益为着眼，不以一部休戚为标准，三陇问题虽与全国有密切关系，实则地方特性居其大半”，对国民党政权则无多大影响，因此，“三陇问题，仍需三陇自己解决”[79]。

事已至此，邵力子离甘之决心已无可动摇。1932年11月27日，邵力子送眷属回京，并称甘肃财政已无办法，“下月初飞京后，如无切实措施，不再返甘”[80]。1933年1月25日，邵力子呈请行政院，准其“二十六由兰州飞京，主席职务，暂由邓宝珊代行”[81]。邵力子作为文人治甘的历程最终告一段落，而甘肃仍旧是地方势力纵横捭阖的大舞台。那么，接下来南京国民政府将采取什么样的措施来治理甘肃问题呢？

四 朱绍良入甘与甘政初定

面对甘肃政局的混乱和财政的困窘，南京国民政府决定采取如下措施徐图挽救：一是1933年2月26日，蒋介石命令“第一师胡宗南部由陕调甘，以作中央在西北之模范军。如此甘省军费负责既得减少，而军纪亦能愈益严明，此亦为协助甘省财政苦心孤诣之办法”[82]。二是“胡师驻甘，饷由中央拨付，中央拨发债券，救济甘省农村经济，停发客军供应及陕协款，四月内可决定”[83]。作为蒋之嫡系，中央军第一师胡宗南部入驻甘肃，使甘省境内各地方实力派心怀顾忌且小心翼翼。因为胡师作为中央正规部队，不仅装备精良，且身具中央权威，如果其要消灭甘肃任何一部地方势力，不仅轻而易举，而且名正言顺。因此，甘肃境内的各小军阀纷纷投诚，即是雄踞一隅之青海马麒亦不例外。由此可见，在国民党还没有真正统一中国的前提下，南京国民政府想要掌控地方势力盘根错节之甘省，只有用“枪杆子”才能够实现。

胡宗南部入驻甘肃，为南京国民政府真正控驭甘政奠定了基础。面对邵力子坚辞甘省主席一职，南京国民政府决定对陕甘两省主席予以调整。1933年5月4日，经行政院临时会议决议：“第一，陕西省政府委员兼主席杨虎城辞职；第二，甘肃省政府委员兼主席邵力子免职；第三，任邵力子为陕西省政府委员兼主席；第四，任朱绍良为甘肃省政府委员兼主席。”[84]对于朱绍良赴甘莅任，南京国民政府不仅审慎考量，而且寄望良多。正如1933年5月2日蒋介石在讨论甘肃省府人选时所说：“甘肃为新疆基地，汉回共处，仇隙日深，军队庞杂，非文武兼资，有头脑有手腕者，不易使之安定，且恐蹈新疆最近之覆辙。一民（朱绍良）实较适合，虽属军人出身，然处事精密而有条理，实为政治长材，此次拟使赴甘，并不带兵随往，自与文人无异，此意前已电右任先生言之，俟其入甘布置粗定，后路既固，届时再行调新，而简纯粹文人以继甘任，于事必有裨益。”[85]由此可见，蒋介石委任朱绍良为甘省主席，不仅着眼于甘省政局，而且亦有进取新疆之意。

对于朱绍良赴甘莅任，甘省人民亦期盼热切。1933年5月14日，朱学庐电陈甘肃情形，并催促朱绍良早日莅任曰：“新疆事变，影响陇边，导河回匪，势甚猖獗，业经鲁大昌师堵截，驻陇西第三十六师已向新疆开动。甘肃回汉杂居，素相仇视，盼朱主席早日莅临坐镇，策划进行。”[86]对于出任甘省主席，朱绍良与前任邵力子相比，显得较为轻松。邵力子曾感慨言：“西北今日地方大权，多操之当地将领，故今日国内才智超异之士，无敢萌从政西北之想。”[87]然而，1933年5月15日，面对中央社记者对甘省现状及其治甘方针的询问，朱绍良进行了谨慎而不失乐观的回答，并表示，对于治甘之方针，“不能离社会而空谈，须视社会之情形如何而后定。本人目前对于甘省情形不甚熟悉，故对于施政方针亦未有所决定，至于甘省政府各厅长人选，一仍其旧，并无更动”[88]。6月4日，甘宁青三省旅京同乡开欢迎朱绍良大会，朱即席答词，“谓将努力开发西北，以慰甘民之望”[89]。朱绍良之所以对治理甘肃颇具信心，原因有三：一是邵力子经过一年多的努力，虽无事实上之大进步，但形式上的割据局面已不复存在，中央权威开始在边远之甘民心中生根发芽；二是邵力子主甘的失败和徐向前领导的中共势力的迅速发展，促使蒋介石不得不派胡宗南部入驻天水，而胡部入甘为朱绍良统一甘肃军政提供了坚定的武力支持；三是朱绍良主甘得到了蒋介石的支持。1933年5月24日，朱绍良拜谒蒋介石并得其耳提面命。朱语中央记者云：“此来谒蒋，请示一切，并商甘财政等问题。因甘财政困难，须待中央协助也。至施政方针，本人惟本中央意旨，脚踏实地做去。”[90]可见，朱绍良主甘无论在财政上还是施政方针上，都得到了蒋介石的重视和支持。

1933年6月13日，朱绍良乘机抵甘，6月19日晨“到省府及民厅视事，并出席省府第一次纪念周，报告治甘方针”[91]。对于治甘问题，朱绍良遵循“在安定中求进步”的方针，即一方面整改省县政府；另一方面谋求改善民众生活。主要表现如下。

第一，统一军政。军政统一是朱绍良推进甘政改革的前提和基础。为了加强朱绍良对甘省军事力量的控制，在朱赴任不久，南京国民政府即拟任朱绍良为驻甘绥靖主任。对此，初主甘政的朱绍良颇存担忧，称甘肃省政府“组织尚未健全，苟处理甘省绥靖事宜，恐有不易推进之虞。拟俟中央改组甘省府各厅，先树政治之基础，再行定期就绥靖主任”[92]。但南京国民政府认为改组省政府与掌控军政应同步进行，促其于1933年9月24日就任该职，并于10月1日明令公示。对于南京国民政府之眷顾，朱绍良感激遵从，并称“遵于勘日在兰州敬谨视事，才辁任重，深惧弗胜，尚祈时赐箴规，俾得奉为主阜”[93]。驻甘绥靖主任的任命，为朱绍良以中央名义统一甘省军政提供了便利。1933年11月4日，“朱绍良整顿甘肃军队，任邓宝珊为军长，统辖驻甘鲁大昌等部队，安靖地方”[94]。至此，甘肃地方部队表面上均处于朱绍良的管辖之下。

第二，整改省政府。1933年8月1日，朱绍良主甘后，经过近两月的考察与磨合，甘肃省委人选最终确定，邓宝珊、朱绍良、谭可敏、刘汝璠、马步芳、鲁大昌、胡梁男、杨渠统被任命为省府委员。[95]然而，上述省委人选基本上沿用了邵力子时代的旧人，甚至身为青海省政府委员兼军事长官的马步芳亦列位其中，以致朱绍良的很多施政方针难以有效推行。为此，朱绍良多次提请南京国民政府，希冀改组甘肃省政府，得到了蒋介石和汪精卫的支持。1933年10月17日，行政院230次会议决议，改组甘肃省政府，“除已任命朱绍良为该省政府委员兼主席，并兼民政厅厅长外，任命朱镜宙、许显时、水梓、李拯中、邓宝珊、佟世俊、张维为甘肃省政府委员，并以朱镜宙兼财政厅厅长，许显时兼建设厅厅长，水梓暂行兼代教育厅厅长，李拯中兼甘肃省政府秘书长”[96]。至此，甘肃省面貌焕然一新，甘省主要部门均为朱绍良所信之人。

随着甘肃军政的逐步统一，对于如何治理甘省，朱绍良提出了自己的看法：他认为“现行省府委员制诚不若省长制为优，现根本改革尚有待，似应以省长制之精神与委员制之整体折中参酌，以求适宜。省府与民厅似应先行合署办公，其余财教建各厅仍各独立，重要事件由各主管厅长随时承商省府主席决定施行。于集中政令之中仍有伸缩之余地，按之省长制精神亦相符合”[97]。朱绍良改治省制之意见得到了蒋介石的认同。因此，有人称朱绍良主甘的年代为“人治时代”，事实并不为过。因为在蒋介石的支持下，至1934年，甘省之军、政、财、建等大权均处于朱绍良的掌控之下。对于朱绍良主甘之状况，时人曾有如下评述：“甘肃过去因军事财政无法整理，致政治不能执行，自朱绍良主甘后，先从安定人民生活、减轻民众负担着手，颇为得当，如无其他阻碍，甘政可渐纳于正轨。”[98]可见，在中央军事和财政的支持下，朱绍良治甘之路较为顺畅。

第三，整顿县政。朱绍良莅甘之初，为了避免县长的频繁更迭，即将县长任期改为三年制，并令“全甘各县长激发天良，解除民众疾苦，如仍敷衍，决认真惩办”[99]。然而，甘肃地瘠民贫，各县财政极为困窘，如要整顿县政，解决各县财政困竭乃为根本。邓宝珊对此亦有认同。谓朱绍良莅任后“对于军事政治努力整理，省内一切设施，已有头绪”，省外各县大多数已经走上轨道，“不过最大的问题，就是财政无法解决”，因此，他认为今后中央如能对甘肃财政提供相当补助，“其他一切就可迎刃而解”[100]。

然而，时陷内外交困的南京国民政府对于甘省财政补助之请求显得力不从心。尽管国民政府不能为甘省提供必要的财政支持，但蒋介石对甘肃财政出路思虑良多。事实上，甘肃财政之困窘不仅源于地瘠民贫，交通不便，也有军人割据、拨款制度之侵扰。刘进对甘肃拨款制度的影响概括为三点：一是拨款制度影响县政，并极大地约束着县长为地方办事的能力；二是拨款制度加重了对民间的苛扰；三是拨款制度不仅制约着省政府财政的整理，而且影响着甘肃省政府威信的树立。[101]1934年10月，蒋介石巡视甘肃后认为，“甘肃民众痛苦，完全因拨款关系”，因而电令“早日取消，以苏民困，并允以后按月由中央酌量补助建设事业费”[102]。虽然国民政府的财政援助对于偌大的甘肃来说显得微乎其微，但蒋的表态却为朱绍良改革甘省县政、取消拨款制度提供了坚定的政治支持。自1935年1月起，全省53县决定取消拨款制度。时处马步青统辖下的河西十四县，由于距省窎远，甘肃省府权力难以到达，以致延至1936年3月于学忠主政甘肃时才予以取消，其军费改由省库发放。[103]

第四，开辟公路，发展农村经济。早在1933年5月朱绍良赴甘之前，当记者询及甘省经济发展时，朱绍良即表示：甘省“蕴藏至富，惜多未经开发，人民务农多兼营畜牧，故其出产，除工业原料如棉花等外，羊毛兽皮之年产额为数亦巨。惟以交通不便，运费奇昂，故日就衰微耳。且今年旱魃为灾，田产锐减，亦对折减收，故财政情况自甚困难。惟尚能收支相敷，暂维现状。甘省交通甚为不便，其唯一干路为西安至兰州之汽车路，长千一百里，以兵工赶筑，仅掘平路基，绝无公路之规模。邵主席主政时，曾计划修筑，改铺路面，大约六七月间可以告成”[104]。况且开发西北，不仅中央甚为重视，即是甘省民众亦甚感兴趣，“但欲求发展，必先开辟公路，便利交通。该一切建设必须新式机械，如无便捷之交通工具，则不能输入多量之机械也。农业之改良，中央已派专家前往调查计划，且年前旱灾，曾输入灌溉引擎数具，惟以资力及交通关系，未能尽量采用。而欲求农业之发展，垦荒造林亦为重要设施”。因此，“甘省交通如能改善，则各界必乐往开发，故开发首要实在交通问题”[105]。

与此同时，为促进陕甘农村经济的发展，两省主席邵力子、朱绍良联名致电财政部部长宋子文，要求准征土烟特税，以利农事。电文称：“查甘肃皋兰等县，出产青黄条绿烟叶，为甘肃仅有之外销产品，陕西商家向亦在此运销烟叶。比年因灾害频仍，产额早经锐减，益以东北失陷后，牛庄、大连等销场复经断绝，其余各地亦受舶来品卷烟之打击，行销疲滞，势成□末，农村凋敝，市场萧条，此为重大原因。力子前为扶持农业，振兴土产，曾与于院长右任提倡改良制作，以利行销。绍良到甘后，考察情形，亦觉维持烟叶实为复兴当地农村切要之图，正商拟呈请府院特予保护间，适贵部有办理苏浙等七省土烟特税之举，具征保护土产，抵制外货，硕画嘉谋，至深钦佩。陕甘事同一律，特联电奉恳，务祈俯念西北贫瘠，产品稀少，此种土烟准予七省同列入特税区内，统一征收，俾免运销时受重复征税之苦，庶陕甘两省市面农村，得以繁荣，国计民生，交受其益。”[106]

此外，为推进西北实业发展计划，朱绍良“欢迎上海国货厂家联合组织一国货流动推销团，即日派员前往西北甘肃等省。朱氏并已于宁夏、青海、陕西诸省联合招待欢迎，已将甘省原有城隍庙一所令饬建厅，即日加以修葺，以备国货商场之用，所有国货推销人员之沿途旅费以及起居膳宿，均由省府酌量津贴”[107]。

就在甘政改革稳步推进之时，1933年6月29日，南京国民政府任命孙殿英为青海屯垦督办，从而引发了震动一时的孙马大战。对于“孙马事件”发生的原因及经过，学术界已进行过专题论述，此不赘述。[108]本书主要对朱绍良在“孙马事件”中的角色扮演，以及对甘青宁地方势力整合的作用进行简要评析。孙殿英部屯垦青海不仅与西北诸马集团的利益发生激烈碰撞，而且使西北原有之政治格局遭遇空前挑战，朱绍良作为南京国民政府派驻西北之代表，且身兼甘青宁三省绥靖主任以及驻甘绥靖主任之职，对于孙部西行势必有所反应。然而，孙部西行究竟是中央既定战略，抑或权宜之计，朱绍良不得不谨慎询问并审慎思量。正如朱绍良所言：“某受命伊始，整理未遑，中央命令攸关，既不敢稍有违背，而地方安危所系，又不能不极力维持。”[109]南京国民政府是否给予朱绍良以明确的指示，仍缺乏足够的史料证实，但朱绍良此后的行为证明了他对蒋介石的意图心知肚明。[110]

1933年10月12日，朱绍良以驻甘绥靖主任身份电令“甘青宁三省主席，严禁境内设立兵站”[111]，并与青、宁两省联名反对孙部西开。1933年10月14日，朱绍良致电汪精卫：“孙殿英部奉令西移，甘宁青三省军民反对激烈，乃以孙部虽称九团，而实拥有五六万众，青西沮洳不毛，断难容纳，且沿途所经过，均系灾区，劫后余黎，何堪供应，群情激愤，准备抗拒，边境战事，悬于眉睫，衅端一启，则不特三省地方均遭糜烂，而西北全局亦不堪设想。”[112]何况“青海军事完整，号称治安，无再派大军防边之必要”，因此，朱绍良恳请“中央收回成命”，以维地方稳定，以安民众生活。[113]朱绍良对孙部西开的反对，不仅遵循了其“安定中求进步”的治甘理念，而且也获得了青宁回马军阀的信赖。事实上，南京国民政府之所以特派孙殿英为青海西区屯垦督办，乃因“九一八”事变后，面对日本侵略的不断加剧和冯玉祥领导之察哈尔抗日同盟军的迅速崛起，陷于内忧外患之中的南京国民政府为了迅速解决察哈尔事件而不得不选择的权宜之计，因为既非嫡系，且臭名昭著的孙殿英不可能成为蒋介石治理西北的理想人选。随着察哈尔事件的渐趋平息，消灭孙部势力、维持西北稳定，遂成为蒋之代表朱绍良的主要任务。可以说，孙马大战实际上是在南京国民政府的授意下，以朱绍良为现场总指挥，西北回马军队为主力，中央军、晋军为后援，对孙殿英部发动的一场歼灭战。孙殿英部在缺乏天时、地利、人和的境遇下，其灭亡的命运在所难免。综观“孙马事件”之结果，可以说，最终的受益者仍属南京国民政府，因为它不仅借助西北地方实力派的力量消灭了孙殿英部之流动军阀，而且借机加强了中央权力向青、宁两省的渗透，并给青、宁回马集团敲响了警钟。青、宁回马集团在此后的岁月中虽仍坐地为王，但对南京权威却推崇备至。而中央权力的逐步西移，也为国民政府进取新疆打开了通道。