三 不同类型农户的差别化土地需求
传统农业向现代农业转型发展的过程中，关于农民与农村土地的关系问题，既要考虑农民需求，又要考虑农业发展需要。
几千年来，土地一直是农民安身立命的生产资料和生存保障，对农户而言是其家庭最重要的财产（柳建平，2012）。世世代代的农民依靠土地生存和繁衍，“土地是农民最大的社会保障”。长期以种地为生的农民，不仅在生产、生活上依赖土地，而且从心理情感上依恋土地，形成了所谓的“恋地情结”。古语“土，犹吐也，地之吐生万物者也”，就体现了这种恋地情结。而且，孔子“为人下着，其犹土乎”的表述也极大地反映了古人对土地的热爱和赞美。董启民（2009）认为，农民依赖土地的原因有三方面。一是看好土地的收益功能。古人“万物本于土，有土斯有财”和威廉·配第的“土地是财富之母”都描述了土地的收益功能。二是期望土地的增值功能。“春种一粒粟，秋收万颗籽”是这种增值功能的体现。三是依赖土地的保障功能。袁铖（2009）将上述土地功能总结为生产要素、财产和社会保障等三种，指出在经济发展的不同阶段农村土地制度主要功能是不同的，中国农村土地的主要功能正在从社会保障功能向生产要素功能转化。
（一）农民需求方面
尊重农民意愿是农村改革的基本原则。传统农业社会没有针对农民的社会保障体系，农村土地可以为农民提供基本的生活保障（姚洋，2000）。一些人据此认为，“土地是农民的命根子”，是农民的生存保障，因此政策安排应当避免农民失去土地。上述观点存在两个问题。一是在农民与农村土地配置方面，忽视了城镇化进程中农户分化这一社会现实，没能考虑不同类型农户的差别化土地需求；二是在农村土地的保障作用方面，仅笼统地强调要发挥农村土地的保障作用，没能思考以下问题：农民（尤其是进城农民）需要土地作为社会保障吗？土地能够给农民提供保障吗？什么样的农民才需要土地作为保障？
1.土地功能需求
分化形成的异质性农户有不同的发展方向，以及差别化的土地功能需求（如图1-1所示）。长期而言，随着工业化、城镇化和农业农村现代化发展，一部分有能力迁入城镇又比较“决绝”的农户可能想要彻底处置农村土地。对他们而言，农村土地主要发挥了资产资本的功能，他们主要在意放弃土地能够获得多少收益。一部分能力不太强或比较“审慎”的农户，在进城后可能更想继续保留农村土地作为城镇化失败的“退路”，他们主要看重土地出租收益以及能否随时收回，而不在意土地用途和农作物产出。对他们而言，农村土地兼具社会保障功能和资本资产功能。一部分善于经营农业的农户，可能会选择接收进城农户退出的土地，发展成为专业大户、家庭农场等农业规模经营主体，或者在农业社会化服务体系的支撑下，不扩大土地经营面积而是通过提高单位土地产值（比如从事大棚蔬菜种植），成为能够获得与外出务工、经商相近收入的专业化、职业化农户。现代农业是资本密集型的，对于最后这一类“以农为业、力农致富”的新型职业农户而言，他们不仅需要在土地上从事农业生产，可能还需要在农业遭受自然风险和市场风险时，将土地进行抵押获得融资以渡过难关等，因此农村土地应当同时发挥生产要素和资产资本功能。
图1-1 农户分化与不同类型农户的差别化土地功能需求
说明：实线表示该类农户对土地的某一类功能非常看重，虚线表示农户对土地的某一功能的需求较弱。
虽然受户籍制度、社会保障制度、土地制度等方面的限制，农民暂时不能彻底离开农村、融入城市，但很多农民已经在城镇工作和生活，因而不再依赖农村土地。陈会广等（2012）应用Sen的权利分析方法，把土地权益二分为资源禀赋性权益与社会保障性权益，回归分析发现承包地是农民工城乡迁移的退路保障，如果土地保险功能对农民工的重要性下降，部分有能力向城市迁移的农民会选择放弃土地承包权。
2.土地保障需求
且不论用农民自己的土地来代替本应城乡全覆盖的社会保障是否合理。单就农村土地的保障作用而言，也需要结合城镇化推动的农户分化，对不同类型农民做出具体分析。首先，不少在非农领域就业的农民，尤其是“80后”“90后”中所谓的“二代农民工”，在《劳动合同法》的支持保护下，已经拥有了城镇职工养老保险，他们不再需要以农村土地作为保障；其次，对于大部分农民而言，不算自家投入的劳动力和土地成本，种一亩[7]地一年收入几百元，“户均十亩田”的一年收入不过几千元，实在难以保障三口之家的基本生活，更遑论结婚、生子、医病；再次，对于经营土地规模较大的新型职业农民，他们需要在遭受重大农业风险时，能够将农村土地做抵押获得融资以助其渡过难关，东山再起，仅让土地为新型职业农民保留最底线的生存保障，而不允许其在遭受困难时处置一部分土地，并不符合其经营发展需要；最后，对于不能外出务工的生存型农民，他们很多都挣扎在贫困线附近，其状态非常接近传统农业社会的生存小农，严重依赖土地，需要土地的保障作用，因此必须避免他们失地，甚至应该帮助其获得更多土地以改善生活状况。
如果农村土地市场足够健全，或者政府的相关机制安排适当，完全不必担心“农民失地”问题。无地农民只要想种地，他随时可以以合适的价格从市场上流入一块土地来耕种，或者凭借某种机制在政府帮助下获得一块土地的使用权（具体机制见本书结论部分）。笔者在安徽定远县（土地承包经营权退出改革试点之一）调查时遇到一户农户，其先是把自家20亩承包地全部永久退给了所在集体经济组织（集体再交给温氏集团建设养猪场），然后又以每亩一年100元的价格从其他农户手里租入了一些土地。因当地耕地季节性撂荒的现象比较普遍，该农户退出自家承包地后，再租入其他农户的耕地，不论是对于他、向他出租土地的农户，还是承接他退出承包地的农业企业，显然都是一种福利状况的改善。
（二）农业发展需要方面
在传统农业社会，农民以农为生，很少有非农就业机会，土地既是农民最为倚重的生产资料，也是农民家庭最重要的财产，因此常被称为“农民的命根子”。这种状态下，农户有“精耕细作”的动力，以求获得尽可能多的收益。然而，改革开放以后，中国快速的工业化、城镇化为农民提供了大量的非农就业机会，绝大部分农民不再像传统农民那样只能从“土里刨食”来维持生计（见表1-1）。农民与农村土地的可分离性增强，农民对土地的需求和使用发生了变化。[8]农户分化形成的二兼农户，就收入来源来讲，已经不能算作农户。
理性的人们会把更多精力投放到最能影响其收入的工作上，也就是精力投放具有“收入重心效应”。结合农户分化，“收入重心效应”这一基本规律有两方面的含义：一方面，只有严重依赖土地的传统生存型小农户和“以农为业、力农致富”新型职业农民，才会非常重视农业经营收益，因此会更加高效地利用农村土地；另一方面，对于家庭收入主要来自城镇非农领域的深度兼业、离农农户，农业不过是一种“补充收入”来源，他们不在意耕地产出和农业收入，也没有发展现代农业的动力，其土地使用效率自然也会更低。因此，为了促进农民向城镇迁移，加快农民职业化和实现农民增收，需要让想退地、能退地的深度兼业农户和离农进城农户有偿退出农村土地，同时让想种地、会种地的农户获得更多生产资料，从事规模经营。
当前，中国农业部门的劳动生产率不高、农产品的国际竞争力不强，已经成为中国城乡协调发展和中国经济持续健康增长的一个阻碍因素。在农业部门的劳动生产率方面，据蔡昉（2019）测算，1978年中国工业部门的劳动生产率是农业部门的7.0倍，到2017年，工业部门的劳动生产率已经扩大为农业部门的16.4倍。在农产品国际竞争力方面，联合国粮农组织（FAO）的数据表明，近年来中国的大米、小麦、玉米三大主粮的生产者价格明显高于国际市场价格。2017年，中国大米生产者价格美国、泰国等大米主产国的2倍左右，小麦生产者价格接近美国、法国等小麦主产国的3倍，玉米生产者价格虽然因国家临时收储政策的调整出现回调，但2017年依然接近美国、阿根廷等国玉米生产者价格的2倍（见图1-2）。前两年出现的“洋粮入市、国粮入库”，是中国农产品尤其是粮食国际竞争力弱的一个具体表现。需要指出，农产品竞争力不强的一个重要原因是农业的劳动生产率不高。
图1-2 三大粮食作物生产者价格的国际比较（1991～2017年）
注：由于各国的农产品在国际上的影响不同，故在大米、小麦和玉米比较时，分别选择了泰国、法国和阿根廷。
数据来源：根据联合国粮农组织（FAO）价格数据库整理。
中国耕地资源少、农村人口多，人地关系高度紧张。根据世界银行的数据，2015年，中国的人均耕地面积只有0.087公顷，在全球190余个国家中排名129位，虽然高于日本（0.033公顷）、韩国（0.029公顷），但远低于世界平均水平（0.194公顷）。再加上农村人口数量庞大，中国农业劳动力人均耕地面积只有0.775公顷，不仅远低于人均耕地较多的欧美国家，还明显低于人均耕地更少的日本（1.743公顷）和韩国（1.029公顷）。劳均经营的土地面积过小，无疑是造成中国农业劳动生产率不高、农产品国际竞争力不强的重要原因。
需要认识到，在城镇化、农民职业化，连何谓“农民”亦需重新考虑的新时代，土地不再是“农民的命根子”。如果土地是“农民的命根子”，农民就不会离开土地迁入城镇，就不会出租、想退出、想转让，更不会撂荒土地。土地不仅不是“农民的命根子”，就当前大部分人所称的农民（不特指生存型农户和新型职业农民）而言，土地甚至不是其主要收入来源。实际上，土地不是任何人的命根子，收入才是。城镇居民没有土地，生活得很好，但如果没有收入，他们则无法生存。如果土地不能给农民带来理想的收入，只要允许农村人口流动，农民就会抛弃土地。正在增多的耕地抛荒现象，为上述论点提供了一个有力证据。
总之，农村土地制度事关农业生产发展、农村社会稳定和广大农民向城镇迁移中的财产权利，一直受到社会各界的高度关注。30年前以家庭承包为特征的农村土地改革引发了中国经济的全面改革，其巨大成效有目共睹，但目前在新形势下，农村土地制度面临一些新挑战。在农民持续向城镇迁移的历史趋势下，在“洋粮入市、国粮入库”的竞争压力下，为了提高土地生产率、劳动生产率和农业经营效率，实现“人尽其才、地尽其利”，提高农产品国际竞争力和保障国家粮食安全，需要摒弃“土地是农民命根子”的传统观念，强调“土地是农业之基”，将政策目标从主要关注农民，向主要关注农业发展转变，加快推动农村土地资源优化配置。
[1] 为方便与经典文献对话，本文对小农、小农户或普通农户未做区分。小农亦即小农户，或者中国当前情形下与专业大户、家庭农场相对应的普通农户。
[2] World Bank：All Countries and Economies Rural Population，世界银行统计数据库，http：//data.worldbank.org/indicator/SP.RUR.TOTL.ZS。
[3] 201.2万户是根据2015年的城镇化率93.5%和农户数215.5万户，结合2016年的城镇化率93.93%推算出。
[4] 日本農林水産省：《日本农林业普查》，日本总务省统计局数据库，http：//e-stat.go.jp/SG2/eStatFlex/help/help.html？hid=71。
[5] World Bank：All Countries and Economies Rural Population，世界银行统计数据库，http：//data.worldbank.org/indicator/SP.RUR.TOTL.ZS。
[6] 《日本农民收入甚至超过了日本公务员》，人民网，http：//japan.people.com.cn/n/2015/0908/c35467-27554601.html，2015年9月8日。
[7] 1亩约为666.67平方米。
[8] 孟德拉斯在《农民的终结》一书中描述了20世纪70年代法国农户与农业经营的分离，并指出随着农村人口的迁出，农村的房舍逐渐被称为成功迁移至城市者的“第二住宅”。