第一节 协饷制度渊源述略

协饷制度是清王朝利用统一政权的优势对全国财用进行再分配的一种方法。作为一项制度，虽定制于清代，然而“事不孤起，必有其邻”。它是在借鉴和吸收此前王朝，特别是明代的军需保障经验，结合清代驻防体制和军需供应状况而构建的。换言之，协饷制度本身渊源有自，厘清其本源对我们认识清代协饷制度的形成有着十分重要的意义。梁方仲认为，各朝代养兵之法同兵制和国用体系是密切配合的。[1]因此，追溯协饷制度的渊源要从我国军制和军饷供应的变迁开始。

一 军制变迁与军需供应

我国传统治术崇尚“官省事简”，主张减少政事，以便人民能安居乐业而不被骚扰。即便如此，各个王朝依然不会放松整军修武，捍卫统治。清代及之前历朝历代，军费大都为岁出主体，为国家财用的沉重负担。然而，军队给养并非一开始就落在国家身上的。从历史上看，我国军制和军需供应多有变动。

我国养兵之费的担负主体经历了两个阶段的变化，变动的核心在于军制的变迁。第一阶段，各王朝实行普遍兵役制，寓兵于农，平时耕作，战时出征。国家平时无养兵之费，战时则征收军赋来给养。第二阶段，兵民分化，军队实行招募制，士兵向职业化转变，养兵之费开始出现并由国家负担。[2]两个阶段的划分据说以“三代”为限，“三代之时，兵与农合，有事则萃之戎行，无事则散归畎亩。既鲜征籍之烦，又无糜饷之费，寓兵于农，法至善矣。三代以下，时势不同，以兵卫民，旋计兵给饷，兵与民分，而治兵筹饷遂为经国一大政”。[3]这一概括指出了我国军制及军队供养模式的变迁过程：从寓兵于农到军队职业化的转变导致军队供应由自给自足到仰食于人。

秦汉时，虽然推行普遍兵役制，但由于长期征战，出征民夫渐成常备军，国家通过统收统支的方式来支配国用，补给军需。隋朝以及唐代中期以前，实行府兵制。[4]府兵制也是一种普遍兵役制，寓兵于农。府兵自备参战武器和马匹，国家平时无养兵之费。然而，事久弊生。由于兵役繁重、均田制的破坏和府兵地位下降等原因，唐朝中期开始，府兵制为募兵制所取代，[5]养兵之责因之成为国家财用支出的主要任务。开元以后，募兵制成为藩镇专擅军权的利器。藩镇手握兵权，增加了其在财用分派上的话语权，国用多被其借故截留。财权和军权的旁落导致唐廷无法有效支配各藩镇，军需供给也因藩镇割据而各自为政。[6]

北宋吸取唐代的经验教训，实行强干弱枝的政策，采取募兵制，建立强大的“京师兵”，将军队控制权牢牢掌握在国家手中。[7]宋代还将财权收归中央，设官转运赋税。[8]这两项措施成功分解了各州权力。募兵制推行后，常备军脱离生产，依赖国家赋税给养。由于北宋一直面临着北方民族南下的侵扰，因此军队数量庞大，军需开支浩繁。为了解决饷需供应问题，大量驻兵地区在倚赖本地供应的同时，其不足部分由宋廷直接补助，[9]以民养兵的方式已然成为当时常态。军需供应由国家筹给，设立转运使调剂各地军需。

需要特别说明的是，北宋出现了以有余补不足的“支移法”。梁方仲称，北宋“赋税之输，皆有常处；然因天时人事的关系，或值饥馑，或遇军兴，则以此处之有余，补他处之不足——或移此输彼，或移近输远，或移丰输歉，都叫作‘支移’。此法初时止用于沿边各地，以便军饷；后内地间亦行之”。[10]如是观之，宋代通过改变赋税交纳地点的方式令民间将所纳赋税转输至军需所在，解决军饷供应问题，范围从沿边各地推及内地之间。这是宋廷有意识地调转各地财赋来保障军需供应的做法，其用意与清代协饷制度十分相似，都是在异地之间转输财赋来供应军需。所不同的就是，“支移法”中民间承担赋税转输任务，直接将赋税输送到规定地点，官府仅作为监督者；而协饷的起解则由官府负责，人民只需交纳赋税即可。这种不同生动说明了制度由雏形到定制的变化过程。

“支移法”的出现是我国军需供应中的巨大变革，一方面意味着北宋在推行各种强干弱枝的措施后，加强了对路以下政府财用的控制，可以通过政令的方式操控全国岁入来供应军需，一改唐代藩镇割据对国家统筹全国财用的抵制与消解；另一方面它避免将赋税由各路上解至中央、再由中央转解其他地区的重复与虚耗，直接建立路与路之间的调拨关系，大大提高了军需供应效率。北宋以后，王朝统治者注重通过集权的方式来落实对全国的控制，给中央在运转财赋时提供了权力基础。

及至南宋，军需消耗更大，“天下财赋，十分之八耗于养兵”，[11]因此有人建议调剂各路之间的财赋，“淮东则以江东路财用给之。淮西则以江西路财用给之。荆襄则（以）湖北路财用给之”。[12]与北宋相比，南宋调剂军需供应的做法更加明确，已经有意逐步确定路与路之间的转输关系。这也是“支移法”的进一步发展。由此可见，随着军需供应的增加、时代的变迁和统治经验的不断丰富，军需供应由国家主导，在各地之间流动已经越来越普遍。[13]

元朝代宋以后，创建了行中书省制度。行省掌管所辖区域内的钱粮、兵甲、屯种和漕运等事宜。[14]在军制方面，元朝实行军户制，也是一种世兵制形态的军制：国家设立军籍，称为军户，以军户之丁服兵役。军户制将养兵费用转嫁给军户，国家在维持数额庞大的军队的同时，负担却不致过重。不仅如此，元代还大兴屯田以满足养兵之费：“海内既一，于是内而各卫，外而行省，皆立屯田，以资军饷。”[15]元代屯田规模巨大，有军屯、民屯和军民合屯等形式。[16]此外，为了弥补屯田收入与军需支出之间的差额，元代以“市籴粮”和“盐折草”的方法作为补充。前者通过货币（钞）或实物（盐）方式来购买或兑换粮食，运往边疆地区供给军食；后者以盐易草，用于保障京畿养马的饲料：“每年以河间盐，令有司于五月预给京畿郡县之民，至秋成，各验盐数输草，以给京师秣马之用。每盐二斤，折草一束。”[17]上述两种方式作为军需供应的补充，亦有转输财用之意，尤其是元代将盐作为重要的物资来交换粮食或草料，对明代盐法开中制的形成影响颇大。元武宗至大元年（1308），中书省称“天下屯田百二十余所，由所用者非其人，以致废弛”。[18]随着屯田的废弛，军屯所产粮食不足以抵作军饷，其所产生的缺额需要由国家负担，一些大量驻军地区直接从元廷获得军需补助。[19]

由上述可知，军制的变化影响着军队供养方式，从寓兵于农到常备军的建立，从普遍兵役制到募兵制的转变，军队向职业化演进，军队给养遂成为国家财用支出的主要方面。尽管不少王朝打算规复寓兵于农的旧制，减少财用负担，但总的来看，养兵费用由国家负担已是主流和发展方向。随着我国中央集权的王朝统治经验的不断成熟，财权集中于国家是大势所趋。赵宋政权通过“支移法”来转输赋税，供应军需，已具备军需协济的主要特征，提高了财赋的利用效率。元代军需供应以屯田为主，并辅以“市籴粮”和“盐折草”，虽然未能将“支移法”继续发展和完善，但仍含有转输财赋之意。此外，元代通过行省制度强化了国家对财用的控制，[20]为明清统治者根据实际情况来调转财赋、供应军需提供了宝贵经验。

二 明代军制与军需供应

清承明制，探析明代军制和军需供应状况对厘清清代协饷制度的来龙去脉至关重要。明代财用体系较为成熟，形成了起运存留制度。“维正之供，于百姓为有常之赋，则起运、存留两端耳。起运，如内库上用及京边军需是已；存留，如官生俸廪及地方经费是已。”[21]简言之，起运就是运到户部或直省（布政使司）的府、州、县，或各边、镇、都司、卫所等军事区域的部分。存留就是留供本地开销的部分。[22]田赋征收“皆有定数，每岁会计存留、起运，以供军国之需”。[23]可见，起运存留制度本身即包含对军需供应的考量，也证明军需是王朝财用体系服务的主要对象。

明朝兵制经历了两次变化，前期实行世兵制，后期则是募兵制。在军队供应方面，明初大力推行军屯，希望军队能自给自足而不侵及民财，据称“明初养兵百万不费一钱”。[24]尽管这种判断并不完全符合实际情况，[25]但是随着明代前期军屯的广泛推行，军队在“兵农兼务”的情况下，大大减轻了国家度支压力。

军屯不足部分的军需由户部权衡各地情况来调剂，具体方式有民运、京运、开中制、漕粮等形式。[26]其中，开中制就是令商贾将军需运送至边疆的军队驻地，按照价值多少，领取盐引，然后凭引到指定的产盐区支领食盐，并在指定区域内鬻卖，作为商贾运输军需的回报。此举可省去政府组织军需转运的烦冗，通过利权置换，把盐课收益直接转化为边防军队所需的粮饷和草刍，将东南沿海和内地的资源转移至边疆地区。[27]综合来看，军屯、民运、京运、开中制和漕粮，除军屯属于自给自足外，京运系属明廷直接转移财赋以供给军需，而民运、开中制和漕粮都包含着协济的意思，特别是民运，即令民间将起运项下钱粮直接运送到边疆地区来供应军食，已经是事实上的军需协拨举措。

需要重点说明的是，明代为维护北方边疆安全，设立边镇，派驻大军，特立“边饷”来供应军需：“凡各镇兵饷有屯粮，有民运，有盐引，有京运，有主兵年例，有客兵年例。屯粮者，明初各镇皆有屯田，一军之田，足赡一军之用，卫所官吏俸粮皆取给焉。民运者，屯粮不足，加以民粮。麦、米、豆、草、布、钞、花绒运给戍卒，故谓之民运，后多议折银。盐引者，召商入粟开中，商屯出粮，与军屯相表里。其后纳银运司，名存而实亡。京运始自正统中。后屯粮、盐粮多废，而京运日益矣。主兵有常数，客兵无常数。初，各镇主兵足守其地，后渐不足，增以募兵，募兵不足，增以客兵。兵愈多，坐食愈众，而年例亦日增。”[28]其实，边镇军需供应并非如上面所描述的那么有层次。《大明会典》对边饷曾有过统计，从中可以看出，明初军队供养已形成屯粮、开中、民运、京运以及漕粮等项供应结构，军需协济已成为军费供应的重要组成部分。

随着时间的推移，军费开支数额不断增加，与之相对的是，屯粮所占比率呈下降态势。究其原因，军屯式微导致屯粮供应下降，而土地兼并、屯丁逃亡等因素加速了军屯的衰落。民运、开中制、京运、漕粮等军需供应数额因之增加。此外，明代中后期，军屯衰落和士卒大量逃亡对军队的数量和军队战斗力都产生了极大影响。对此，明廷开始改革军制，军队从世兵制向募兵制转化，招募的士兵逐渐在数量上占据优势并渐成军事主力。

由于军屯的衰落和军制的变化，全国军需供应对赋税的依赖性大大增加。明廷不得不转移各省财用来酌盈剂虚。除了北方边镇的军需供应越来越多地依赖民赋外，西南的云贵等省因经济相对落后，自明初以来就是军需协济的重要地区，此时对军需协济的依赖性也大大增加。[29]需要指出的是，明后期“一条鞭法”实施以后，赋税征收多用白银，各省解送实银愈加普遍，这一点为清代协饷制度所继承。

不仅屯政衰败，开中制也逐渐废弛。由于食盐专卖蕴藏巨大利益，使得皇室、贵族和官员介入其中，抢占盐引，然后转售商人。这种与商争利的做法大大挫伤了商人的积极性，加上明朝政府拖欠商人中盐，导致越来越多的商人退出开中制的运行序列。[30]

北方边镇因为养兵最多，军屯和开中制的破坏对其影响更大。万历后期，屡开边衅，征蒙、抗倭、抗金、镇压农民起义等，士兵人数不断增加，粮饷支出随之增加，每年竟需2000余万两。[31]如此巨额的军需，单凭北方供应是不可能的，需明廷大幅转移财赋予以协济。[32]尤其是，明后期对后金（清）用兵，军费迅速增加，导致原本的边饷供应系统无法满足辽东战事所需，明朝统治者在无可奈何之下，通过加派田赋、盐课、关税和杂税的形式，征收“辽饷”来作为对后金的军费。[33]明廷从万历四十六年九月开始摊派“辽饷”，几乎所有行省都被包括其中，为北方战时供应军需。[34]

明廷在摊派“辽饷”时声称事停即止，但事与愿违，后金（清）在与明廷对抗中不断发展壮大。因此，“辽饷”摊派一而再，再而三。在明廷不断搜刮之下，各省财力不堪重负，对“辽饷”的供支也出现了下降和拖欠等情况。此外，明廷还要处理此起彼伏的农民起义，更加使得明后期国用体系雪上加霜，难以运转。明朝统治也在战争洪流的冲击下走向覆亡。

总的来说，明代起运存留制度与军需供应关系密切，京运、民运和漕粮都属于起运项下，也是明廷转输国家收入的主要工具，而民运、开中制和漕粮已是转输财赋、供应军需的举措。可见，明代军需供应已有多种保障措施。上述供应方式无论是战时还是平时都服务于军需大局，进而维护明王朝的统治。简言之，明代军需供应机制已经具有协饷制度的诸多意蕴。所不同的是，明代军需协济的手段较多，头绪纷繁，基本上还停留在经验层面，未见制度规范，因此还有发展和提升的空间。

综上所述，军制形式的变化决定了饷需供应模式的转变。唐代由府兵制转向募兵制，开启了军队供养的巨大转折，国家需要通过赋税来供养军队。及至北宋，频繁的军事行动导致边疆地区军需供应更加依赖国家统筹，并出现了“支移法”这种财赋调转方式。军制变化与军饷供应方式的变迁是社会经济发展的产物，它促使历代统治者不断根据实际情况调整因应，逐步完善军队供养制度。从府兵制到募兵制，军队供养主体发生了转移，这是清代协饷制度的本源。北宋的“支移法”则是协饷制度的早期形态。元代通过盐法调节军需供应的方式为明代所承袭和改良，形成了开中制，进一步扩大了军需协济的内涵。这种王朝统治经验的传承是我国王朝统治逐渐走向成熟的思想来源。明代军事供应的做法对清代协饷制度影响最为直接，这些举措的核心思想在于以有余补不足。以军需供应为中心，将全国紧密地结合在一起，相互支援，这是明代王朝统治经验在军需供应上的具体体现。明代通过屯田、京运、开中制、民运、漕粮等方式有效地解决了军队的供养问题，其中后三种方式都包含协济的意思。不过，自宋迄明，军队供养虽存在协济调拨的做法，却未形成一套运作规整、考成有据的制度。王朝统治者一般根据各地军需情况，随时权宜，军需协济停留在经验层面，随意性较强。不过，正是这种转输军需的做法启发了清代统治者，形成了协饷制度，成为有清一代军需供应的重要组成部分。