第三节　我国房屋权属制度

随着住房商品化和市场化的不断推进，多元化的房屋所有制制度和新型的房屋使用权制度在我国已逐步形成，客观上为我国现今房屋权制度的构建及其完善打下了基础。我国房屋权属制度的大致内容如下。

一、房屋所有权

（一）房屋所有权的概念和特征

房屋所有权，是指房屋所有人依法对房屋享有的占有、使用、收益和处分的权利。它是房屋权利人对其房屋所拥有的最充分的物权，具有物权的排他性和绝对性。同其他财产所有权相比，房屋所有权存在其独特性。

1.房屋所有权与土地使用权通常是不可分离的。房屋是定着在土地上的，作为一项完整的房地产权利，房屋和土地不可分离。因此，无论是房屋所有权的确立或者变更，土地的使用权也必然随之确立和变更；反之亦然。

2.房屋所有权主体与土地所有权主体一般是分离的。按照《土地管理法》，我国的全部土地为公有，但土地的使用权可依法有偿转让，故在获得使用权的公有土地上建造房屋，房屋所有人并不对房屋占有范围内的土地享有所有权。换言之，房屋所有权主体和土地所有权主体往往并不统一，土地的所有权主体始终为国家和集体，而房屋的所有权主体一般为土地所有权人以外的公民、法人或者其他组织。

3.房屋所有权的变动要严格遵守法定方式，以特定形式确定和证明其存在。但其具体形式是多种多样的和可以选择的。我国《城市房地产管理法》明确规定对城市范围内的房屋实行登记发证制度。除继承之外，新建房屋所有权的取得、转移、抵押及房屋的出租，皆以政府有关部门的登记为要件。除非有法院认定的相反证据，政府房地产管理部门核发的房屋所有权证就是房屋所有权存续的唯一合法证明。

（二）房屋所有权的类型

按照划分标准的不同，可将房屋所有权作不同的分类。

1.按照房屋所有权所处的位置进行划分，包括以下两类：

（1）农村房屋所有权。指位于农村集体所有土地上的房屋，一般归农村集体经济组织和农民个人或家庭所有。这类房屋所有权的主体和流转受到法律严格限制，城市的单位和个人到农村购地建房或直接购房一般不被准许。

（2）城市房屋所有权。指坐落于城镇的房屋，实行房地产所有权登记制度，法律上一般没有主体资格的限制。

2.按房屋所有权所处形态的不同，可分为以下两类：

（1）单独房屋所有权，即由单个民事主体独立拥有的房屋所有权。单独房屋所有权的权利关系比较简单，仅发生所有权人与第三人之间的权利义务关系。

（2）共同房屋所有权，即两个人或两个人以上对同一处房产共同享有所有权，包括共同共有和按份共有。前者要求共有人应平等地行使权利和承担义务；后者允许共同所有权人将共有一处房地产的权利义务分割为若干的份额，共有人按其所占的份额享有权利和承担义务。

3.按房屋所有权的归属主体进行划分，包括以下三类：

（1）国家房屋所有权。这类所有权的主体是国家，在任何情况下，处分国有房屋所有权都必须经国家主管机关特别批准并征得当地房产管理部门的同意。

（2）集体房屋所有权。即集体企事业单位对归其所有的房产享有的所有权。这种所有权的权利主体是集体企事业单位，而非其成员个人，亦不存在集体成员的共有。

（3）私有房产所有权。指房屋是私人或私营企业拥有的房产所有权。私人房产大部分为住宅，亦包括私营企业生产经营用房。与前两类公有房屋所有权不同，私人房产所有权在交易上更为自由，所受的限制相对较小。

（三）房屋所有权的取得和消灭

1.房屋所有权的取得

房屋所有权的取得是指因为一定法律事实的发生而使本来不具有房屋所有权的主体获得了该房屋的所有权。房屋所有权的取得分为原始取得和继受取得。

（1）房屋所有权的原始取得，指房屋所有权人直接依据法律的规定，不以原所有权人的意志为依据即可取得房屋所有权。主要方式有：新建；添附，即在原有房屋上依法扩建，加层，添附人取得添附房屋的所有权；因法院判决或强制执行以及没收取得的房屋所有权；无主房屋被收归国有，集体经济组织的成员死亡而没有继承人，其房屋收归集体所有。

（2）房屋所有权的继受取得，指通过一定的法律行为，根据房屋所有人的意志，受让人从出让人处取得房屋所有权。继受取得的方式主要有：房屋买卖；房屋赠与；房屋相互交换。房屋所有权自所有权转让手续办理完毕后发生效力，即进行所有权登记后便取得房屋所有权。

2.房屋所有权的消灭

房屋所有权的消灭指由于某种法律事实致房屋所有权人丧失所有权。房屋所有权消灭主要有以下几种情况：（1）房屋权利主体的消亡，即自然人死亡或法人解散、破产。（2）房屋权利客体的灭失，如因不可抗力致房屋不复存在。（3）房屋所有权的法律处分，如因转让、赠与使房屋所有权人丧失所有权；（4）房屋所有权的国家强制，如行政机关没收违法建筑，法院依法强制执行债务人的房屋等。

二、建筑物区分所有权

（一）建筑物区分所有权的概念和特征

建筑物区分所有权是指多个区分所有权人共同拥有一座区分所有建筑物时，各区分所有权人对建筑物专有部分享有的专有部分所有权、对建筑物共有部分享有的共有权，以及因区分所有人之间的共同关系所产生的管理权的总称。建筑物区分所有权具有下列法律特征：

1.权利内容的复合性

建筑物区分所有权是由专有权、共有权和管理权三要素构成的特殊所有权。而一般不动产所有权的构成要素都是单一的。专有权、共有权和管理权是相对独立又不可分离的权利。在转让、抵押、继承时，应将三者一体转让、抵押或继承。受让人在受让区分所有权时，此三项权利亦须同时取得。

2.权利主体身份的多重性

建筑物区分所有权人相对于专有部分而言，有资格成为专有权人；相对于共有部分而言，有资格成为共有权人；相对于区分建筑物的团体成员共同关系而言，有资格成为成员权人。与此形成对比的是，一般所有权和一般共有权的权利主体之身份只能是单一的，不具备同时兼有多重身份的属性。

3.专有权的主导性

在构成建筑物区分所有权的三个要素中，专有权具有主导作用。第一，区分所有权人取得专有权，即取得共有部分的持分权和成员权；反之，则意味着失去了其他两个要素的权利。第二，区分专有权的大小决定其共有部分持分权和成员权之大小。第三，在区分所有权登记上，只登记专有权，而不单独登记其他要素的权利。

（二）建筑物区分所有权的基本内容

1.专有权。指业主对区分建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利，并有权排除他人的干涉和限制。其权利性质同一般的单独所有权没有本质差别。专有部分指建筑物内具有构建上和使用上的独立性之部分，由一定平面的长度与一定立体的厚度构成，与其他专有部分或共有部分以墙壁、天花板、地板相间隔。

2.共有权。指建筑物区分所有人拥有的专有部分以外的建筑物其他部分，属于区分所有人共有。对共有部分享有的权利称为共有权，区分所有权人依法对共有部分享有占有、使用及收益的权利。根据我国有关规定，对建筑物的共有部分在使用上坚持不分份额地共同共有原则，在面积分摊上则采用按份共有形式，同时确认所有人和使用人对建筑物的共有部分应依法合理使用并承担相应的费用分摊诸义务。建筑物的共有部分一般包括建筑物的基本构建部分，建筑物的共用部分及附属物。

3.管理权。是指建筑物区分所有权人基于在建筑物之构造、权利归属及使用上的不可分离关系而形成的对建筑物共有部分的管理权。管理权内容主要有：表决权、参与制定规约权、选举及解聘管理者的权利、对公共管理事项及公共利益的应得份额所享有的请求权等。管理权是与专有部分的所有权联系在一起的，任何人只要取得了专有部分所有权，自然取得了管理权。

◎学术视野

我国土地权属争议调处机制的重构——以不动产统一登记为视角[1]

2014年1月19日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，明确要求加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。而确权登记颁证的前提是土地权属无争议，权属有争议的应尽快通过土地权属争议解决机制解决争议。据集体土地所有权登记颁证的经验来看，集体建设用地和宅基地财产权经济效益释放的同时意味着权属争议的大规模增加，现有的土地权属争议调处机制将承担较大压力，修订和完善土地权属调处现有机制进而建立土地权属争议调处新机制，集中高效地解决土地权属争议显得尤为迫切。2013年11月20日国务院常务会议决定，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。目前，土地使用权证由土地行政主管部门颁发，林权证由林业行政主管部门颁发，房屋所有权证由房屋行政主管部门颁发，草原权证也由相应的行政主管部门颁发。各部门勘测时的技术、标准均不相同，采用的比例尺也不一致，导致各部门颁发的权属证明会有重叠或者空白的地方。因此，在不动产统一登记的视角下，整合土地、房屋、林地、草原、海域等权属争议调处力量，修订和完善土地权属调处现有机制并建立土地权属争议调处新机制显得尤为重要。

一、现行土地权属争议调处机制及其缺陷

（一）何谓“土地权属争议”

顾名思义，土地争议是指因土地而产生的争执、争议，是对土地的占有、使用、收益、处分产生的争议。逻辑上讲，土地权属争议应当是因土地归属而产生的争议。广义的土地权属争议是指因土地所有权、使用权和他项权利归属而发生的争议。狭义的土地权属争议是指对土地所有权和使用权的争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第2条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第14条规定：“以下案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件；二、行政区域边界争议案件；三、土地违法案件；四、农村土地承包经营权争议案件；五、其他不作为土地权属争议的案件。”

可见，我国制定法上对土地权属争议的界定采用了最狭窄的概念，即：土地权属争议是指对土地所有权和使用权的归属争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。

（二）土地权属争议解决在我国法上的特殊机制

我国现行《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”国土资源部2003年颁布的《土地权属争议调查处理办法》对土地管理法第16条的规定进行了细化，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的程序法。原国家土地管理局在1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》对铁路、车站、电力、通讯设施、河道、水库、公路等涉及的土地权属进行了厘清，并且确定了“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的实体法。

可见，我国土地权属纠纷解决的特殊机制是行政机关的权属争议调处制度。通过归纳和梳理现行土地权属解决的规范性文件，笔者认为：土地权属争议调处是指人民政府以第三方中立的身份对民事主体之间的由规范性文件界定的特定范围的土地所有权和土地使用权的争议进行调查、调解、处理的活动。

我国现行土地权属争议调处制度具有两个最显著特点：

1.行政处理前置。发生土地权属争议时，争议当事方应当向行政机关（人民政府）申请行政处理，而非向法院提起民事确权诉讼，即土地权属纠纷在我国属于行政处理前置。实际上司法机关也认可该行政处理前置的方式，如果当事人因权属纠纷而民事诉讼至人民法院，法院通常会告知当事人向土地管理机关申请权属调处，而非直接受理。支持行政处理前置的一个理由是，土地权属争议背景复杂，土地确权是一项政策性和技术性较强的工作，需要厘清历史事实及梳理土地政策，关于土地权属的历史资料也是由国土部门保存，由最了解历史、政策及土地情况的行政机关处理更有利于迅速查明事实，维护当事人的合法权益。

2.由民事纠纷演变为行政纠纷。在行政处理前置的纠纷解决架构下，土地权属纠纷由两个或多个平等当事人的本应由法院裁决的民事纠纷（以对方当事人为被告）转变为在行政机关行政处理后对处理结果不服的当事人向法院提起行政诉讼的行政纠纷（以作出处理决定的行政机关为被告）。

（三）现行土地权属争议调处机制的缺陷

1.过于依赖调解、行政裁决较少、案件搁置严重。虽然各省市也制定了《土地权属争议调查处理办法》，但按照争议调处程序处理的案件与案件总量相比却很低。究其原因，一是申请人大多是不熟悉法律的村民，不会按照程序提交正式的书面申请，多是以咨询或信访的方式提出争议。在此情况下，国土部门也很少主动将争议引入《土地权属争议调查处理办法》规定的受理程序，而是直接进行调解，也不受规定的时限限制。二是各级人民政府为避免成为行政诉讼被告而不愿作出正式的行政处理，因此对很大一部分无法调解成功的复杂案件均采取拖延、搁置的做法。

2.从事调处工作的机构和人员的非专门性。土地权属争议调处工作兼具行政管理和司法解决争议的双重属性，对争议调处机构和人员的要求较高，既要具有土地管理专业知识，又要具有法律争议解决知识。但是，（1）目前从事争议调处工作的部门为地籍处（科）、土地权属登记事务中心，无专门的土地权属争议调处机构，无法彰显争议调处机构的准司法性；（2）专门从事土地权属争议调处工作的人员较少，绝大多数还要承担其他任务，多数只有土地管理从业背景，无法律专业背景，无法满足争议调处工作的准司法性要求；（3）也无专门的争议调处经费，借助于地籍处（科）、登记中心的日常办公经费无法满足土地调处工作的需要。

3.从事调处工作的机构级别较低，缺乏权威。现行机制下，从事土地权属争议调处的机构多为国土资源系统内部从事土地登记的部门兼任，级别较低，在处理涉及其他政府部门、事业单位、国企、军队等土地权属纠纷时，级别较低，缺乏权威，取证难度较大，作出的裁决也很难得到有效执行。以北京为例，国务院各部委、军队机关、很多央企总部等均设在北京，当一些争议涉及军事用地、中央单位用地、文物用地、林场等时，多数成因复杂，牵涉面广，反复多，确权存在很大难度。虽然国土部门与部委、军队各司其职，但从级别上来说，北京市国土部门与在京中央单位是一种“平级”甚至“下级”的关系，处理争议时沟通较为困难，发出的指令也很难得到配合。

4.调处机制中缺少对回避、举证等具体制度的规定。《土地权属争议调查处理办法》第16条规定：“承办人与争议案件有厉害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的土地行政主管部门决定。”这一现行规定在实践中存在回避程序缺失、回避条件模糊、违反回避制度的法律后果不明确等缺陷。该《办法》第17条、第18条、第19条规定虽然规定了举证程序，但这些规定存在未规定当事人举证和行政机关查证之间的主辅关系、未明确举证时限、未规定举证不能的后果的缺陷。

5.规定调处机制的规范性文件层级较低，有越权嫌疑。如《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”笔者认为，虽然该处理原则意在保护国家利益，但存在如下问题：其一，作为一个政府部门规章，对有争议的土地所有权归属进行界定，对属于民事制度的所有权归属进行规定，而且覆盖面如此之广，有违《立法法》关于民事制度应当由法律规定的基本原则，有越权立法的嫌疑；其二，该条规定将国家所有权优先于集体土地所有权，涉嫌歧视农村集体土地所有者，有违《物权法》关于“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”的规定。

6.与草原、森林、滩涂等权属争议调处机构职权一致但调处范围存在重叠和冲突。效仿《土地管理法》，《草原法》、《森林法》、《渔业法》等分别对草地、林地、滩涂等权属争议解决方式也作了专门规定。现有机制下，土地权属争议调处工作只是国土资源部门的一项业务，仍然局限在国土系统范围内；草原、森林、滩涂的权属争议实际上也只是作为其主管部门的一项业务，局限于其系统范围内。而且，与草原、森林、滩涂等权属争议调处机构职权一致但调处范围存在重叠和冲突，没有形成适应工作需要的部门间和上下级间的争议调处沟通协调机制和平台，各政府部门间没有形成合力，无法满足处理土地所有权、土地使用权与房屋所有权、土地承包经营权、林权、草原权等发生争议时的处理需要。

二、土地权属争议调处机制重构的必要性和契机

（一）不动产统一登记是土地权属争议调处机制重构的重要契机

如前文所述，不动产统一登记随着2014年3月不动产登记部际联席会议首次召开、2014年5月不动产登记局正式挂牌、2014年8月15日《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》[2]发布、近日国土资源部明确不动产统一登记时间表而大踏步进行。

1.土地、房屋、林地、草原、海域等权利登记机构分散易导致矛盾和纠纷。土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记以及海域登记目前仍为分散登记，由于各部门的管理和登记方法、技术规程等不一致，容易导致农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，很容易导致各种不动产权利的重登、漏登现象，引发众多矛盾和纠纷。不动产统一登记将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记以及海域登记的职责整合由国土资源部一个部门承担，有利于减少权属界线不清、权属不明、重登、漏登现象的发生，有利于减少政府成本并提高办事效率。

2.土地、房屋、林地、草原、海域等权利争议调处有较大共性。权属登记的前提是权属无争议，若有争议，须在争议解决后进行确权登记。而根据我国《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》的相关规定，土地、草原权、林权、海域权等权属争议的解决途径具有很大的共性：（1）调处主体均为人民政府及其下属管理机关；（2）调处对象均为所有权或使用权争议；（3）调处均具有行政性、准司法性、强制性；（4）均为行政处理前置；（5）均须遵守回避、证据等制度。在不动产统一登记的条件下，土地、草原、林权、海域权的权属争议调处机制可以且有必要进行统一，否则就会产生由土地管理部门、林业管理部门、草原管理部门、海域管理部门实际进行调处工作而由不动产登记局进行统一登记的现象，容易产生各部门争权夺利或扯皮推诿，降低行政效率。而且，上述土地、林业、草原、海域管理部门均是人民政府的下属机构，均为代人民政府行使相关调处裁决、登记办证等职责部门，程序上其处理决定和登记盖章均需人民政府批准。在统一登记条件下，实现统一调处并不会增加难度，反而会更有利于整合政府资源，理顺调处与登记的关系。

所以，不动产统一登记是土地权属争议调处机制重构的重要契机，也是林权、草原、海域权属调处机制重构的重要契机，更是各机制间相互整合并提升的重要契机。

（二）集体建设用地使用权入市流转突显土地权属调处机制重构的必要性

对比集体土地所有权确权登记发证，农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证的难度更大。除了工作量更大、政策性更强、技术要求更高、情况更复杂之外，在发证的背后有大量的土地权属纠纷需要及时处理。否则，无法完成农村土地确权登记。这些纠纷的形态表现为：（1）“一户多宅”；（2）宅基地和集体建设用地隐形流转；（3）违法占地；（4）使用权主体难以确定；等等。宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作事关农民基本财产权利，且土地入市流转后的价值增加，农民更加重视，寸土必争。再加上政策不明、历史遗留问题更多，协调处理难度更大。

（三）试点经验为土地权属调处机制重构提供了可行性

2005年8月16日，湖南省国土资源厅办公室下达了《关于在岳阳市开展完善土地权属争议调处机制试点的通知》（湘国土资办发【2005】88号），“综合考虑岳阳市的实际，经研究，确定以岳阳市为主要试点单位开展工作”。经过一年的研究、调研和试点，岳阳市建立了具有实践意义的土地权属争议调处新机制，并出台了《岳阳市土地权属争议调处办法》，被认为建立了岳阳市的土地权属争议调处新机制。岳阳市的试点经验包括：（1）在机构设置方面，提升调处机构层级。试点后，成立人民政府调处土地、山林权属争议领导小组，由人民政府主管国土资源管理工作的副职领导任组长，成员为政府办、法制办、国土局、林业局、司法局等相关部门的主要领导，全面负责大宗土地、山林权属争议案件的调查、调解和处理等工作。（2）在机构权责方面。试点后，建立了奖惩机制，与调处工作人员以及主管领导签订责任书，奖惩严格而分明。（3）在人员培训和监督机制方面。试点后，定期在县党校举办培训班，对有关部门主要领导进行关于土地权属争议调处的培训；在案件办理过程中引入了听证程序，使案件处理更加公平化、公开化。（4）在人员、经费方面。试点后，设立了专门的土地权属争议调处办公室，在编人员增加到了二到三人，经费则全部纳入财政体系，经费得到了保障。

可见，早在2005年，土地主管部门已经就我国土地权属争议调处机制进行了试点式探索，且效果明显。但是，由于我国土地制度改革在十八大前的停滞状态所导致的土地权属争议解决机制的顶层设计不足，长期无法满足确权登记、定分止争的要求，进而导致因土地权属纠纷而起的上访案件的高发。笔者认为，岳阳市的试点经验为土地权属调处机制重构提供了可行性，在机构设置、机构权责、人员培训等方面均值得不动产统一登记框架下的权属纠纷解决机制借鉴。

三、如何重构市土地权属争议调处机制

（一）建立适应统一登记要求的更高层级的争议调处平台

在不动产统一登记的视角下，仅由土地行政主管部门负责争议调处已经远远不足以解决问题，无论从层级上还是从专业技术上，土地行政主管部门单独调处土地权属争议均面临重大困难。因此，有必要设立一个更高层级的专门机构，负责调处土地及相关不动产权属争议，以顺应不动产统一登记的潮流。建议市、区（县）成立土地权属争议调处委员会，负责组织、协调、督促、指导辖区内包括土地、房屋、林地、草原等土地权属争议调处工作。各级土地权属争议调处委员会由政府主要负责人任主任，国土资源、农业、林业、水务、民政等部门为成员单位。土地权属争议调处委员会下设办公室，调处办公室与同级政府国土资源部门合署办公。

（二）设置土地权属争议调处专门机构

在整合林权、草原权、海域使用权等不动产权利争议调处力量的基础后，国土资源管理机关仍是解决土地权属争议的主要力量，建议在国土资源局及各分局设立专门部门或事业机构，如土地权属争议调处中心专门负责土地权属争议的处理。从市到区设定层层责任制，按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，将土地权属争议调处意见报送人民政府和上一级国土行政管理部门，加强各级部门的沟通，以有利于对土地权属争议调处工作规范化建设和经验总结。这样既能体现对土地权属争议调处工作的重视，又能增强土地权属调处机构的权威性，加大土地权属调处力度。而且也有利于保证国土部门有充足的人力进行调查取证及调解处理工作以及提高调处工作人员的专业知识和技能。

（三）建立土地权属争议调处工作人员培训和监督机制

1.提高调处专职人员的专业素质。目前各级国土资源行政主管部门一般并没有专职从事争议调处工作的人员，并且现有代行此职能的人员业务素质也亟待提高。随着依法行政观念的深入，对解决土地权属争议提出了更高的要求，建立一支专业化的土地权属争议专职调处人员队伍迫在眉睫。同时，应当建立土地权属争议调处工作人员年度培训、测评、晋升等配套机制。

2.切实解决土地权属争议调处的办案经费，列入同级政府财政预算。土地权属争议调处在法律上属于准司法行为，而当前是我国行政主管部门的一项具体工作，在处理争议案件时，不能像人民法院一样收取专门用于办案的诉讼费。事实上，如果要依法及时调处土地权属争议，就必须进行调查取证、现场勘测等大量工作，调处工作需要投入大量的财力和物力，需要财政为此提供必要的经费保障。

（四）完善土地争议调处的政策法规，推动更高层级的专门立法

从目前的土地权属争议调处机制来看，我国并没有一部完整的规范土地权属争议调处的法律法规。已有的《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地权属争议调查处理办法》层级较低，内容不够全面，处理一宗土地权属争议案件，可适用法条不多。因此，建立土地权属争议调查处理新机制，需要完善政策法规，对调处土地权属争议的实体依据和程序进行细化，将其上升为行政法规，甚至是法律，以提高解决土地争议依据的法律的效力层级。

◎理论思考与实务应用

一、理论思考

（一）名词解释

房地产权利　房地产权属　房地产权属登记　建筑物区分所有权

（二）简答题

1.简述我国房地产权属制度的内容。

2.简述我国房地产权属登记的类型。

3.简述土地使用权的取得方式。

4.简述房屋所有权的特征。

5.简述我国集体土地所有权的范围。

（三）论述题

1.论述房地产权利与房地产权属的区别和联系。

2.论述我国土地所有权的内容。

3.论述国家土地所有权的特征。

4.论述房屋所有权的类型。

5.论述建筑物区分所有权的内容。

二、实务应用

（一）案例分析示范

案例一　土地使用权的出让范围及出让主体资格

甲村委会通过决议，将村中一块解散企业的用地出让给乙，并签订了土地使用权出让合同，约定土地使用权出让金为10万元，出让期限为10年，该村村民丙认为法律规定农村集体的土地不能出让，遂向村委会提出了意见，但不被采纳。[3]

问：请问该案将如何处理？

【评析】根据我国《土地管理法》等法律、法规的规定，只有国有土地使用权才能够出让，农村土地属于集体所有，不得采取出让方式转让土地使用权。另外，土地使用权的出让权在执行中由土地所有地县级以上人民政府土地管理部门在国务院授权的范围内行使。因此，本案中甲村委会无权对集体所有的土地使用权进行出让，该出让合同应该被撤销，10万元的使用权出让金应返还给乙。

案例二　房屋所有权与土地所有权分别转让

李某通过出让方式取得了一块土地的使用权，土地上房屋10间。李某与张某签订了土地转让合同，以100万的价格转让该土地使用权，合同签订后，双方都按照合同约定履行了义务。之后李某又以40万的价格将土地上原来的房屋转让给丙。[4]

问：张某可以如何主张自己的权利？

【评析】根据我国《物权法》和《城市房地产管理法》的规定，土地使用权转让时，该土地范围内的土地上的房屋所有权必须同时转让；同样，房地产转让时，房屋所有权和该房屋所占用范围内的土地使用权必须同时转让。本案中张某在取得土地使用权的同时，就必然依法取得了该土地上的房屋所有权。之后李某将该土地上的房屋卖给丙，构成无权处分，此时张某完全可以基于自己对房屋的所有权向李某主张侵权责任。

案例三　农村宅基地的使用权转让

甲因工作原因长期在外地城市居住，遂将其在农村的宅基地上的房屋出卖给了同村没有宅基地的乙。后甲退休后想回农村居住，于是向土地管理部门提出申请，希望能申请到一块新的宅基地使用权，以建一新的住宅，但未获得审批。[5]

问：甲是否有权重新申请新的宅基地使用权？

【评析】农村宅基地不允许买卖，但村民的房屋是可以买卖的，但需办理变更登记手续。甲和乙都是村集体组织成员，且买方并无其他宅基地，因此不违反一户一宅的规定。但是，根据《土地管理法》的相关规定，农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。本案中甲出卖了自己宅基地上的房屋，也因此失去了申请新的宅基地使用权的权利。

（二）案例分析实训

案例一　房屋买卖合同纠纷

2011年5月，襄阳某房地产开发有限公司在南漳开发某楼盘，并取得商品房预售许可证。2013年7月24日，胡某与公司售楼部签订购买两间商铺的合同，约定签订合同时支付房款90万，余款分期付清。当天，胡某按约定支付购房款90万元，公司给胡某出具加盖“襄阳某房地产开发有限公司”和项目经理徐某签名的收据。今年4月，胡某欲交纳二期房款时，公司已将涉案两间商铺以更高的价格卖给了他人并办理了预告登记，拒收房款。[6]

问：请问胡某可以向该公司主张哪些损失赔偿？

案例二　房屋产权变更登记

某房屋产权证上的房屋所有权人为三人，分别是王甲、李乙、王丙，其中王甲与李乙原为夫妻，王丙为王甲和李乙的9岁的儿子。王甲与李乙已在法院调解下达成离婚协议，协议中约定离婚后房屋由王甲和儿子王丙共同共有。现在王甲希望出卖该房产，并有客户张某愿意买入。[7]

问：该房屋所有权变更登记的效力如何？如果王甲和张某达成了买卖协议，并办理了房屋所有权变更登记，李乙这时候知晓表示不同意，则李乙可以申请何种登记以保护自己的权益？

案例三　建筑物区分所有权纠纷

李某是长安街200号裙楼1～2间房屋（共二层）的所有权人，王某系该裙楼第三间（共三层）的所有权人，后王某在未经李某许可，也未经城市规划部门许可的情况下，在其房屋东侧第三层与李某房屋相邻一侧的墙体上挖设了自南向北两扇窗户，李某知悉后即要求王某对两扇窗户恢复原状，由此发生纠纷。

在本案审理过程中，出现了两种意见：一种意见认为，根据《民法通则》第83条和《物权法》第84条的规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。本案中，王某在其房屋第三层墙体上挖设两扇窗户的行为，并不妨碍李某通风、采光及正常生活，因而不构成对李某相邻权的侵犯，李某无权要求王某将二扇窗户恢复原状。另一种意见认为，李某与王某房屋相邻一侧的墙体属于二人的共有、共用部位，王某未经李某同意擅自在第三层东侧墙面开挖窗户的行为，已侵犯了李某对共有部位享有的民事权利，应由王某对开挖的窗户恢复原状。[8]

问：你同意哪种观点，有何理由？

参考书目

1.唐烈英：《房地产法学》，法律出版社2008年版。

2.吴春歧、楚道文、王倩：《房地产法新论》，中国政法大学出版社2008年版。

3.房绍坤：《房地产法》，北京大学出版社2011年版。

4.符启林：《房地产法》（第四版），法律出版社2009年版。

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[1]田磊：《我国土地权属争议调处机制的重构——以不动产统一登记为视角》，载《法制与社会》2014年第35期。

[2]本书出版时《不动产登记暂行条例》已于2014年11月公布。

[3]吴春歧、楚道文、王倩：《房地产法新论》，中国政法大学出版社2008年版，第81页。

[4]吴春歧、楚道文、王倩：《房地产法新论》，中国政法大学出版社2008年版，第108页。

[5]吴春歧、楚道文、王倩：《房地产法新论》，中国政法大学出版社2008年版，第68页。

[6]周启金.湖北法院网［EB/OL］.http://hubeigy.chinacourt.org/public/detail.php?id=24861，2015-06-08.

[7]唐烈英：《房地产法学》，法律出版社2008年版，第232页。

[8]李圣丹.重庆法院网.http://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2012/12/id/.806999.shtml，2015-06-08.