二 政治体制争议的主要问题
在基本法起草过程中主要讨论了以下问题：（1）是行政主导还是立法主导？（2）行政长官是否应放弃外国居留权？（3）行政长官和立法会的产生办法。（4）行政长官立法权、解散权、提请释法权等问题。（5）对行政会的组成、产生方式、成员资格等问题。（6）廉政公署的属性和定位。（7）立法会议员构成比例。（8）议员提案权是否限制。（9）议员特权的范围。
第一节 行政长官
（一）关于《澳门基本法》第45条
澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区。
澳门特别行政区行政长官依照本法规定对中央人民政府和澳门特别行政区负责。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中不存在争议。
本条的主要内容是确立了行政长官在特区的法律地位。
解读
1.特别行政区首长的含义
特别行政区是国家的一个行政区域，特别行政区首长是在特别行政区范围内位居首位的一个机关。特别行政区的政权机构由行政长官、特区政府、立法会和司法机关组成。在四个机关中，哪一个机关位居特别行政区之首呢？基本法规定，行政长官是特别行政区首长。第一，行政长官在特区各机关中处于最高地位。第二，行政长官不是一个人，而是特区政治体制中的一个机构。不论由谁担任行政长官，均有法定的地位、责任和职权，不会因人而异。第三，行政长官中的“行政”两字是行政区的含义，指向特别行政区，表达的是特别行政区的唯一首长。行政机关中的“行政”两字是行政事务和行政权的含义，指向政府的职能和管理的事务。所以，此“行政”不同于彼“行政”，既不能简单地将行政长官等同于行政机关，也不能将行政长官的职权等同于行政权。
2.代表特别行政区的含义
行政长官是特区的首长，决定了只有行政长官才可以全权代表特别行政区，特区的其他机关不能代表特别行政区，只能代表特别行政区某一个机关，如立法会主席可以代表立法会，法院院长可以代表法院。行政长官代表特别行政区体现在两个方面，对外以特别行政区的名义对中央负责，处理澳门的对外事务；对内以特别行政区整体利益的名义，决定特别行政区的重大政策，如《澳门基本法》第118条中根据本地整体利益自行制定发展旅游娱乐业的政策；再如，《澳门基本法》第51、52、54条中根据特区整体利益决定签署立法会的法案和解散立法会。
3.行政长官对中央人民政府负责
按照《澳门基本法》规定，行政长官最重要的职权是负责执行基本法及在特区依基本法适用的其他法律。行政长官既是特区的全权代表，也是特区的第一责任人，对“一国两制”和基本法在特区的实施承担最终责任。“责任”一词有三层含义：第一层含义是义务或职责，即有义务作为或不作为；第二层含义是一定的行为主体须对自身的行为负责，即承担责任；第三层含义是违背义务的行为要受到相应的追究和制裁。对中央而言，行政长官是责任主体、问责主体。行政长官承担这一责任，是由行政长官的身份和地位决定的。行政长官作为特区首长，就要承担对特区的最终责任。根据法治中的权力责任原则，无权力的人无须承担责任，有权力的人一定要承担责任。无权就无责，有权就要问责。责任主体意味着行政长官必然要承担全面的责任。所以，从责任的角度可以看到行政长官在特区政治体制中的核心地位。
4.行政长官对特别行政区负责
在特区，具体机关承担具体的法律或行政责任，但最终由行政长官承担政治责任。为了做到行政长官对特区负责，基本法规定行政长官领导特区政府；制约立法会，有权拒绝签署立法会法案，解散立法会；负责法律的实施，监督特区法院对基本法的解释，如认为特区法院的解释不符合基本法，可通过中央人民政府，提请全国人大常委会解释基本法；等等。所以，行政长官能够承担对特区负责的责任。
本条的规定确立了行政长官在特区政治体制中的地位和责任，奠定了行政主导体制的基础。为什么基本法要规定行政长官是特别行政区的首长，对中央和特区负责？因为“一国两制”的宗旨是既要维护国家的主权、安全和发展的利益，又要保障特区的稳定、发展和繁荣。如何能够正确处理好“一国”和“两制”的关系以及中央和特区的关系是落实“一国两制”，贯彻实施基本法，保持特区长期稳定发展的关键。在“一国”和“两制”、中央与特区关系之间，行政长官是一个连接点，只有行政长官对中央负责，对特区负责，才能够做到承上启下，上通下达，中央才能通过行政长官对特区实行管治。因此，建立高度集中的行政长官负责制，以避免政出多门是完全必要的。理解特区的政治体制，首先就要准确把握行政长官在特区政治体制中的地位和责任。
（二）关于《澳门基本法》第46条
澳门特别行政区行政长官由年满四十周岁，在澳门通常居住连续满二十年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。
本条规定与《香港基本法》规定有相同之处，但也有不同之处。在起草过程中，对参选行政长官的资格是否必须在外国无居留权展开了讨论。在1990年12月21日第五次全体会议上，政治体制小组提交的讨论稿中，一种意见认为，应该与《香港基本法》的规定保持一致，行政长官参选人必须在外国无居留权。[1]另有意见认为，澳门与香港情况不同，《中英联合声明》签署后，在过渡期内发生了“居英权”事件，英国政府让香港一部分居民享有完全的英国公民的居留权，为中国政府管治香港特别行政区制造新问题和新障碍。对此，中国政府采取了相应的措施，《香港基本法》规定，在外国无居留权是行政长官参选人的必要条件。这是完全必要的。但是，在《中葡联合声明》签署时，中葡双方知晓澳门居民中有相当一部分人基于历史的原因取得了葡萄牙居留权，葡方在澳门过渡时期并没有采取新的措施改变历史形成的现状。所以，《澳门基本法》无须要求行政长官参选人在外国无居留权。此意见最终被《澳门基本法》起草委员会接纳。还有意见认为，行政长官的资格不应有国籍的限制，只要是永久性居民就有资格参选行政长官。多数意见认为，澳门特别行政区是中国的一个地方行政区，行政长官是特别行政区首长，对中央人民政府负责，如果由一个非中国公民的澳门永久性居民担任行政长官的职务，显然与特别行政区的地位不相适应，与中国恢复对澳门行使主权也不相符合，更不可能要求行政长官效忠中华人民共和国。所以，规定行政长官参选人具备中国国籍是完全必要的。
本条的主要内容是明确了行政长官参选人的资格。
解读
本条规定了行政长官参选人需要具备的四个条件：第一，年满40周岁；第二，在澳门通常居住连续满20年；第三，为澳门永久性居民；第四，为中国公民。没有规定参选人放弃外国居留权，是在考虑澳门居民取得葡萄牙居留权的历史原因后作出的灵活处理，即将行政长官参选资格和当选后放弃外国居留权的义务分开处理，符合澳门的实际，也反映了大多数澳门居民的意愿。但是，如果参选人当选行政长官，在任职期间必须放弃外国居留权，以保证效忠中华人民共和国，也符合行政长官对中央人民政府负责的要求。否则，行政长官具有外国居留权，不能做到一心一意对国家效忠，对中央人民政府负责，就完全不符合维护国家主权和安全的要求。
（三）关于《澳门基本法》第47条
澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。
行政长官的产生办法由附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关行政长官产生的表述，第1款、第2款规定与《香港基本法》相同，但没有《香港基本法》中有关“行政长官的产生办法，根据香港特别行政区的实际情况，和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会，按民主程序提名后普选产生的目标”的规定。在《澳门基本法》起草过程中，起草委员会和澳门社会对此问题也进行过认真的讨论。
1992年9月23日政治体制小组第十四次会议纪要记载，对是否普选行政长官的问题，有意见认为应把普选行政长官作为目标加以规定。但多数委员认为，普选行政长官有利有弊，暂时不宜将普选行政长官作为一个目标规定，普选应从澳门实际出发。按联合声明中的表述，规定选举或协商产生行政长官并没有排除将来澳门选择普选产生行政长官制度的可能性。所以，《澳门基本法（草案）》没有对普选行政长官的目标作出规定。
在《澳门基本法（草案）》公布后，有意见要求加上“根据澳门特别行政区的实际情况，和循序渐进的原则而规定最终达到普选产生的目标”。在1993年1月13日举行的第九次全体会议上，政治体制小组工作报告指出：“有意见认为应把普选行政长官作为目标加以规定。委员们认为，普选应从澳门实际出发，草案目前规定行政长官通过‘选举或协商产生’并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度。因此，草案的写法是可行的。”[2]最终，《澳门基本法》没有规定普选行政长官的目标。
除讨论有关普选行政长官的目标问题外，有意见认为，全体立法会议员应该成为行政长官选举委员会的成员，尊重立法会议员的民意基础。也有意见认为，立法会议员应该有代表参与行政长官选举委员会，但不能是全体立法会议员当然成为行政长官选举委员会的成员，规定立法会选举代表参加行政长官选举委员会是合适的。
本条的主要内容是规定了特区行政长官的产生办法。
解读
1.选举或协商的含义
选举的字面含义是选择和推举，根据选举人的意志，按照一定的形式和程序，以投票的方式选拔推举代表。协商的字面含义是通过共同商量取得多数共识产生代表。根据《澳门基本法》的规定，选举或协商均是行政长官的产生办法，两种产生办法是并列关系而不是先后关系。究竟是选举还是协商，可根据澳门的情况决定。
2.中央任命行政长官
第一，中央人民政府任命包括任命或不任命两种可能和结果。在解释基本法第15条的规定时已经阐述了中央人民政府的任命是实质性的权力，对选举或协商产生出来的行政长官人选，中央人民政府可根据基本法的有关规定，任命或者不任命。
第二，中央人民政府任命是行政长官产生办法必要的组成部分。行政长官产生办法由两个部分组成，第一部分是选举或协商，第二部分是中央人民政府任命，两者缺一不可。所以，否定中央人民政府任命，就是改变行政长官的产生办法。
第三，中央人民政府对行政长官人选作出任命所遵循的原则。《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》指出：“按照香港基本法的规定，香港特别行政区行政长官既要对香港特别行政区负责，也要对中央人民政府负责，必须坚持行政长官由爱国爱港人士担任的原则。这是‘一国两制’方针政策的基本要求，是行政长官的法律地位和重要职责所决定的，是保持香港长期繁荣稳定，维护国家主权、安全和发展利益的客观需要。行政长官普选办法必须为此提供相应的制度保障。”[3]所以，行政长官人选一定要符合“一国两制”的要求，拥护宪法和基本法，效忠中华人民共和国，爱国爱澳，对中央负责，维护国家和特区的利益。
3.本条第1款与第2款的关系
第1款确立了可以通过选举或协商的方式方法产生行政长官的原则。第2款是对第1款原则的具体化，在选举和协商两个选项中做出了选择。为此，《澳门基本法》把《澳门特别行政区行政长官的产生办法》作为附件一，规定：“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照本法选出，由中央人民政府任命。”曾有意见认为，既然附件一选择了选举产生行政长官的办法，就应该删除第1款中的协商产生行政长官的办法。但是，这种意见没有被起草委员会接纳，原因是第1款和第2款之间的关系是原则和细则的关系，第2款可以对第1款的原则进行细则化，但不能否定第1款的原则。虽然《澳门基本法》起草时将选举产生行政长官的办法细则化，并不能由此排除有需要的时候，可以以协商的办法产生行政长官，并对协商的办法进行细则化。所以，第1款在行政长官产生的原则中继续保留了协商的办法。
4.选举委员会的组成和功能
第一，选举委员会的组成人员以民主开放的原则产生。根据第11/2012号法律《行政长官选举法》，选举委员会委员通过四种方式产生。一是自然当选。第10条规定，全国人大代表自动当选选举委员会委员。全国人大代表是经选举产生的，自然当选是以选举为基础的。二是界别选举产生。第12条规定，第一界别、第二界别各分组及第三界别中的劳工界和社会服务界，其选委会委员由该界别或界别分组中具有投票资格的法人依照本法律有关规定选举产生。三是确认提名产生。第13条规定，由宗教界的有代表性的团体提出选举委员会委员人选，由选举管理委员会确认。四是自行选举产生。第14条规定，由立法会议员和全国政协委员互选产生选举委员会委员。
第二，选举委员会的组成人员具有广泛的代表性。根据《行政长官选举法》，行政长官选举委员会由400人组成，其中工商、金融界别120人，文化、教育等界别115人，劳工、社会服务、宗教等界别115人，立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员代表50人。
第三，选举委员会以民主的程序和方式选举行政长官候选人。不少于66位选举委员会委员被提名为候选人，以一人一票无记名投票方式选出行政长官候任人。《行政长官选举法》第60条规定，候选人必须得票超过全体选举委员会委员的半数，如果没有人得票超过半数，则得票最多候选人进入第二轮选举，得票多者当选。
5.行政长官产生办法如需修改，由澳门实际情况决定
《澳门基本法》没有将普选行政长官作为目标规定，是从澳门的实际情况出发决定的。“澳门的大多数人不赞成行政长官由普选产生，而且澳门基本法附件一中已包含2009年后可以修改行政长官产生办法的内容和程序，包含了循序渐进的意思，因此没有列入香港基本法中这样一款条文。”[4]要不要普选行政长官，什么时候普选行政长官，不能以某种理论为标准，先入为主地作出规定。《澳门基本法》既不肯定普选是必须实现的目标，也没有排除或禁止未来普选的可能性，如何选择应根据澳门的实际情况来决定。所以，不能把普选作为既定的目标来对待，否则不仅不利于特区政治制度的健康发展，而且会影响国家和特区的稳定与发展。如果澳门社会有实际需要，又具备可行的条件，可以通过修改基本法对普选行政长官作出新的规定，这样处理更符合实事求是的原则。
（四）关于《澳门基本法》第48条
澳门特别行政区行政长官任期五年，可连任一次。
本条规定与《香港基本法》规定相同，但在起草过程中就行政长官的任期与立法会议员任期不一致的问题进行了讨论。有委员认为，行政长官与立法会议员的任期应该一致，因为澳门有委任议员，当行政长官和立法会换届时，就会出现行政长官离任但行政长官委任的议员是否留任或新上任的行政长官是否继续委任的问题。有委员认为，一方面，行政长官和立法会的任期不同，是为了避免在同一年既竞选行政长官又选立法会议员；另一方面，一旦行政长官作出委任，委任议员与选举议员的任期就应该一致，不受行政长官离任的影响。立法会议员的政治委任和特区政府主要官员的政治任命应该区别对待，立法会议员不需要与行政长官共进退。[5]
本条的主要内容是明确了对行政长官任期的规定。
解读
基本法规定行政长官只可连任一次，是为了防止因无限制的连任可能造成的权力不受约束的情况发生。规定任期五年，与立法会每届四年不同，是为了尽量避免与立法会同年选举造成当年特区政府和居民忙于选举影响正常工作的情况发生。
（五）关于《澳门基本法》第49条
澳门特别行政区行政长官在任职期内不得具有外国居留权，不得从事私人赢利活动。行政长官就任时应向澳门特别行政区终审法院院长申报财产，记录在案。
本条规定与《香港基本法》规定有相同之处，也有不同的地方，主要围绕行政长官就任期间应否在外国无居留权进行讨论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1990年12月11日第五次全体会议上出现了四种意见。第一种意见认为，行政长官必须在外国无居留权。因为行政长官代表特别行政区，而特区是中国的一部分，行政长官应是主权的代表，如果他在外国拥有居留权，如何表示主权在中国呢？[6]第二种意见认为，不必规定行政长官在外国无居留权。在《香港基本法》中写入在外国无居留权主要是因为英国搞居英权，需要加以限制。澳门的情况不同，澳门十多万持葡萄牙护照的居民是历史形成的，对这些人的国籍、地位，《中葡联合声明》中已有明确立场，即他们仍然是中国公民，而葡萄牙护照仅仅是旅行证件。有委员提出，澳门持有葡萄牙护照的人大多数是本地人士，如加上“在外国无居留权”，好像与“澳人治澳”原则矛盾。第三种意见认为，行政长官在任职期间不能使用外国居留权。第四种意见认为，根据中国国籍法，中国公民均不能拥有外国居留权，不加放弃外国居留权也可以。[7]
在1991年4月17日第六次全体会议上，政治体制小组工作报告提出：“小组委员认为行政长官是澳门特别行政区的首长，要对中央人民政府和澳门特别行政区负责，他代表澳门特别行政区，体现国家主权，不应持有外国护照，不应在外国有居留权，否则会产生双重效忠问题。现在条文的写法与香港基本法中把‘在外国无居留权’作为行政长官的参选资格，已有区别。这样的规定是必要的。”[8]委员们对此展开了热烈的讨论。多数委员认为，行政长官在任职期内不得具有外国居留权是一个原则问题，行政长官不能双重效忠，这既是政治问题，又是对澳门有利的规定，而且这只是对行政长官的要求，不涉及大多数澳门居民，所以该条的规定还是很宽松的。[9]有委员认为，没有必要规定行政长官在外国无居留权，并提出四点理由：第一，对持有外国护照的澳门居民来说，很难限制其外国居留权；第二，葡萄牙的法律有规定，放弃外国居留权以后不能再申请；第三，《香港基本法》规定，持有英国属土公民护照的香港居民也是中华人民共和国公民；第四，根据联合声明中方备忘录的规定，外国护照仅为旅行证件。也有委员建议，行政长官在任职期间不能使用外国居留权，所以不一定要放弃。对此，有委员不予认同，认为：第一，行政长官地位特殊，规定其不得具有外国居留权，体现了国家主权原则；第二，行政长官没有外国居留权，不影响澳人治澳；第三，如果行政长官在几个国家都有外国居留权，而没有全部放弃，就要承担法律责任；第四，澳门与香港情况不同，持有英国属土公民护照的香港居民，在英国不享有居留权；第五，规定行政长官不得具有外国居留权，符合各国立法通例；第六，在联合声明中，中葡双方就澳门居民的国籍问题各抒己见，所以基本法应该明确。[10]最终，基本法起草委员会没有接纳有关行政长官就任期间不用放弃或不能使用外国居留权的意见，明确规定不得具有外国居留权。
本条的主要内容是明确了对行政长官义务的规定。
解读
第一，不得具有外国居留权。外国居留权与澳门居留权是两个不同的概念，外国居留权实指拥有外国公民的资格。《澳门基本法》从澳门的历史和现实情况出发，对外国居留权问题的处理采取既坚持原则，又合情合理的办法。原则性体现在参选人任职行政长官后不得具有外国居留权，因为行政长官具有外国公民资格，显然与国家主权原则相抵触，难以确保对国家的效忠，一心一意服务国家和特区。合情合理表现为行政长官参选人是否保留或放弃外国居留权由本人自行决定。有否外国居留权不是作为参选行政长官的资格，而是作为行政长官的义务来规定，这就体现了原则性和灵活性的结合。
第二，不得从事私人赢利活动。行政长官是特别行政区的首长，如果可以从事私人赢利活动，不可避免地会出现以权谋私、权钱交易、官商勾结，妨碍公平公正履行职责，难以公正无私地为居民服务。事实上，行政长官不能从事与履行公职无关的活动。
第三，申报财产。行政长官就任时应向终审法院院长申报财产。为什么不是向廉政公署申报财产？主要是为了避免因廉政专员对行政长官负责而产生利益冲突或监督不力的问题，所以应向终审法院院长申报财产，接受社会的监督。
（六）关于《澳门基本法》第50条
澳门特别行政区行政长官行使下列职权：
（一）领导澳门特别行政区政府；
（二）负责执行本法和依照本法适用于澳门特别行政区的其他法律；
（三）签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案；
（四）决定政府政策，发布行政命令；
（五）制定行政法规并颁布执行；
（六）提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、廉政专员、审计长、警察部门主要负责人和海关主要负责人；建议中央人民政府免除上述官员职务；
（七）委任部分立法会议员；
（八）任免行政会委员；
（九）依照法定程序任免各级法院院长和法官，任免检察官；
（十）依照法定程序提名并报请中央人民政府任命检察长，建议中央人民政府免除检察长的职务；
（十一）依照法定程序任免公职人员；
（十二）执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令；
（十三）代表澳门特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务；
（十四）批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议；
（十五）根据国家和澳门特别行政区的安全或重大公共利益的需要，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其所属的委员会作证和提供证据；
（十六）依法颁授澳门特别行政区奖章和荣誉称号；
（十七）依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚；
（十八）处理请愿、申诉事项。
本条规定与《香港基本法》规定有相同的内容，也有根据澳门的实际情况增加的内容。在起草过程中，主要讨论行政长官的立法权、提请人大解释基本法的权力、赦免权、解散立法会的权力和委任立法会议员的权力等问题。1990年6月8日举行的第四次全体会议上，政治体制小组工作报告提出：“为了有效地履行行政管理的职责，行政长官应有必要的权力，但也要受一定的监督。行政机关与立法机关应‘互相制衡，又互相配合’。行政机关必须遵守法律，对立法机关负责。但立法机关与行政机关不是领导与被领导的关系。”[11]根据这个原则，安排了政治体制中的各种关系。
第一，关于行政长官的立法权问题。在1990年9月9日的政治体制小组会议上，有意见认为，在行政长官职权中加入制定行政法规的内容。也有意见建议行政长官“在立法会授权范围内制定补充法例”。1990年6月7日第四次全体会议上，政治体制小组工作报告提出：“立法权属于立法机关。从行政工作的需要出发，行政机关可以制定‘行政法规’。有个别委员建议，可允许行政长官按照‘追认制度’制定具有法律性质的法令。”[12]委员们对行政长官是否拥有立法权展开了讨论。有意见认为，澳门立法权可采用追认制度或授权制度。[13]可授予行政长官一定的立法权，包括制定行政法规，以提高立法效率。[14]1990年11月13日政治体制小组第六次会议上，有委员建议删去“补充法规”；有委员建议规定追认行政长官颁布的法例；有委员建议将“补充法规”改为“行政法规”。最后同意将“补充法规”改为“行政法规”。在1990年12月14日第五次全体会议上，政治体制小组提交的讨论稿规定，行政长官有权“制定行政法规并颁布执行”；同时注明，有的委员认为行政长官还可制定法律，由立法机关追认。[15]对此，委员们进行了讨论。有意见认为，制定法律是立法机关的专有职权，行政长官不能制定法律。[16]有意见认为，行政权与立法权应该分开，行政长官不能拥有制定法律的权力。有意见提出，如果行政长官有权制定法律，就需立法机关追认。但是如果立法机关不追认，就会产生问题。所以，与其一定要使行政长官能制定法律，不如规定由立法机关授权行政长官立法。[17]在1991年4月17日第六次全体会议上，政治体制小组提交的讨论稿在行政长官的职权中规定“行政长官制定行政法规并颁布执行”。委员们对此基本认同。
第二，行政长官提请全国人大解释基本法的权力。在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，有意见建议，行政长官与立法会在法案上出现分歧，不仅仅是因为涉及整体利益，有时可能是因为违反了基本法的某一条规定。在这种情况下，当立法会以2/3多数通过这一法案，行政长官认为其与基本法抵触时，可以既不签署也不发回立法会重议，而是将有关争议的法案提交全国人大常委会裁决。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿》阶段，有意见提出，在法案是否违反《澳门基本法》上意见不一时，为避免出现导致行政长官解散立法会或被迫签署立法会再次通过的原案的情况，应设立一种机制：行政长官可提请全国人大常委会解释基本法，并以全国人大常委会解释为准处理行政长官与立法会之间的分歧。另有意见认为，要求全国人大解释涉及严肃的法律程序，应在行政长官签署法案成为法律之后，而不是在之前进行。经过讨论，委员们认为，规定行政长官负责执行基本法，已经包括在执行基本法的过程中，如有需要可以提请全国人大常委会解释基本法，不必再作提请全国人大常务委员会释法的规定。
第三，行政长官双重权力的表述。有委员认为，行政长官既是澳门特别行政区的代表，又是政府的首脑，有两种身份，所以其职权应该分开规定。[18]
第四，负责实施法律的权力。有委员提出将行政长官职权中负责执行“其他法律”的内容删去，“其他法律”的执行，应由政府负责。有委员认为，这里的“其他法律”是指基本法附件三的全国性法律，当地的法律由特区政府负责执行。有委员建议为避免歧义，将“其他法律”改为“全国性法律”。[19]
第五，关于赦免权。有委员认为，澳门有独立的法律制度和赦免权，所以授权行政长官行使赦免权。有委员提出行政长官拥有这项权力，会受到很大压力，因为澳门地方小，谁都去找行政长官要求赦免，会使行政长官十分为难。有委员建议行政长官咨询行政会意见后决定赦免或减轻刑事犯罪的刑罚。
第六，关于解散立法会。有委员认为，行政长官解散立法会不能规定在行政长官职权中，否则作为职权就会经常行使。在1991年4月第六次全体会议上，有委员认为，解散立法会的权力应由中央人民政府行使，但行政长官有建议权，这样可以与依法弹劾行政长官的做法保持平衡。澳门居民针对征求意见稿认为，行政长官只有建议中央人民政府解散立法会的权力。有意见认为，立法权和行政权之争，凡涉及法律原则的交由司法议决，不关乎法律原则的若协商不成，可交全民投票决定。
第七，委任立法会议员。征求意见稿发布后，有委员认为，行政长官委任立法会议员，不能只有任命而无罢免，建议改为任免立法会议员。
在第八次全体会议上，政治体制小组同意在“安全”前加上“国家和特别行政区的”的限定，并加上“重大公共利益”的原因决定是否作证。[20]
最终，《澳门基本法》起草委员会接纳行政长官可以制定行政法规，享有实施法律权、赦免权、委任立法会议员和解散立法会的权力。
本条的主要内容是明确了行政长官的职权。
解读
1.行政长官职权的双重性
基本法规定，行政长官既是特别行政区的首长，又是特别行政区政府的首长，具有双重法律地位，从而行政长官在行使职权时的身份不同，对行政、立法和司法的关系会产生不同的影响。例如，作为特别行政区的首长行使职权，负责执行基本法，签署立法会通过的法案并公布法律，提名特区政府主要官员，委任立法会议员，任命法院的法官等，不受立法会的制约。又如，行政长官领导的特区政府对立法会负责，接受立法会的监督等。
（1）领导特别行政区政府
特区政府是特别行政区政治体制中的行政机关，负责处理特别行政区的行政事务，行政长官与行政机关之间是领导和被领导的关系。所以，行政长官对行政机关享有领导权，具体体现为行政长官对行政政策享有决策权，对行政事务享有处理权，对行政人员享有任免权。
（2）负责执行《澳门基本法》和依照本法适用于澳门的其他法律
第一，负责执行基本法的含义。负责既是责任，也是义务。负责就是作为最终的责任人，基本法是特区的宪制性法律，行政长官是特区的最高首长，由最高首长负责宪制性法律实施是完全适当的，体现了权责相适应的原则。负责执行，就是负责实施和落实基本法的规定。首先，凡基本法规定的由中央管理的事务、中央和特区关系的条款，协助中央实施和落实。凡基本法规定的高度自治范围内的事务，行政长官积极实施和落实。其次，凡基本法实施中遇到的困难或争议，行政长官依据职权不能解决的，则要向中央人民政府报告，请求协助解决，其中包括提请中央人民政府请求全国人大常委会解决基本法实施过程中遇到的困难和争议，否则因争议造成基本法不能够实施，或者基本法的规定变形走样，行政长官就没有履行负责执行的职责。行政长官在负责基本法实施过程中，提请全国人大常委会释法的目的有三，一是保障对基本法解释的全面性，即对所有条款可以解释。全国人大常委会对基本法所有条款包括自治范围内的条款有权解释，但在程序上需要由行政长官提请。如果特区法院解释有问题，全国人大常委会又不能主动纠正，怎么办？所以，需要在程序上有一个安排。由行政长官提请，正是为全国人大常委会行使对自治范围内的条款的解释提供机会。二是保障全国人大常委会对基本法的最终解释权。因为没有提请程序，全国人大常委会就不能对特区法院的解释再行解释，特区法院的解释就成了最终解释，造成在自治范围内的条款上全国人大常委会的最终解释流于形式。三是保障特区法院解释的正确性。按照基本法解释制度，特区法院可以对自治范围内的条款作出立法解释，这一点与欧盟成员国法院无权对欧盟条约作出立法解释不同，由于立法解释涉及基本法条款的原意，特区法院错误理解基本法条款原意的情况完全有可能发生，而这种错误如果不加以纠正，对基本法条款将产生长期的影响，唯有提请全国人大常委会解释，方能防止。没有这个机制就没有基本法的统一实施，如果允许特区法院在解释基本法的问题上享有最终解释权，又接受全国人大常委会对基本法也有最终解释权，那么两者之间的分歧就无法解决，基本法的统一实施就没有可能。所以，不能由两个机关都说了算，特区法院的解释必须以全国人大常委会解释为准。
第二，负责执行依照基本法适用于特区的其他法律的含义。对“其他法律”的理解必须与《澳门基本法》第18条和第65条联系起来分析。首先，第18条第1款规定：“在特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的澳门原有法律和澳门特别行政区立法机关制定的法律。”一般情况下，全国性法律不在特别行政区实施，但是第2款规定：“凡列入本法附件三的法律，由澳门特别行政区在当地公布或立法实施。”特区如何公布和立法实施全国性法律需要由行政长官负责执行。所以，行政长官除了负责执行基本法之外，也要负责执行在特别行政区实施的全国性法律。其次，行政长官负责全国性法律在特区的实施是对中央负责的一个组成部分，也是对中央负责的一种具体要求。最后，《澳门基本法》第65条规定，特区政府“执行立法会通过并已生效的法律”，立法会通过的法律由特区政府执行体现的是特区政府对立法会的负责。因此，行政长官对中央负责，行政机关对立法会负责，决定了前者负责执行全国性法律、后者负责执行特区立法会制定的法律是符合逻辑的。
（3）签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算决算报中央人民政府备案
第一，签署法案的含义。《澳门基本法》第51条规定，行政长官可以签署也可以拒绝签署立法会通过的法案，并将法案发回立法会重议。一方面，行政长官对中央负责并负责执行基本法，而立法会制定法律必须符合基本法的规定，如果行政长官认为立法会通过的法案不符合基本法的有关规定，可以拒绝签署并发回重议；另一方面，行政长官是特别行政区的首长，对特别行政区负责，如果立法会通过的法案不符合特别行政区的整体利益，行政长官也不能签署并须发回重议。财政预算案是法案中极为重要的一类法案，不仅需要行政长官签署，还需要报中央人民政府备案，接受必要的监督。
第二，公布法律的含义。公布是澳门特区立法程序的最后一个环节，也是法律生效的必要条件，由于行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，由其公布法律是完全合适的。
（4）决定特区政府政策，发布行政命令
第一，特区政府政策是指一定时期内特区政府工作的目标和任务，为实现目标和任务应遵循的原则、实施的方式、采取的步骤和具体措施。由于行政长官是特别行政区政府的首长，当然特区政府政策的最终决定权由行政长官行使，与行政长官对中央人民政府负责和对特区负责的责任相一致。
第二，行政命令是依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令具有强制力，一是要求相对人进行一定作为的命令，另一类是要求相对人履行一定的不作为的命令。可以是单纯的命令，就某些事务发出指示、规定、通知等，也可以是规范性的命令，对某些事务制定规程、细则、办法等。特区政府为了实施政策，进行有效的行政管理，需要发布具有强制性的各种命令，保障顺利施政。所以，《澳门基本法》赋予行政长官发布行政命令的权力。
（5）制定行政法规并颁布执行
第一，行政法规的概念。准确界定基本法中行政法规的概念，必须将《澳门基本法》第50、58、64条和第11条联系起来分析。首先，行政法规的立法主体是行政长官，只有行政长官方拥有制定行政法规的权力，第64条规定特区政府只是草拟行政法规。其次，制定行政法规有特定的程序，特区政府草拟行政法规后，《澳门基本法》第58条规定由行政长官提交行政会征询意见，然后由行政长官颁布执行。再次，行政法规不是行政性、规范性文件的统称，而是澳门法律的一个独立的渊源和一种表现形式，不同于《澳门基本法》上一项中的行政命令。所以，《澳门基本法》第11条将法律、法令、行政法规和其他规范性文件并列。
第二，行政法规与法律的关系。立法会制定法律，行政长官制定行政法规，两者之间是什么关系呢？在基本法起草过程中，曾有意见建议行政长官制定“补充法规”，显然，“补充法规”只能是补充法律的规范性文件或者法律的实施细则。但是，这种意见最终被行政长官制定“行政法规”替代，说明行政法规既可以由行政长官根据《澳门基本法》的规定制定，也可以根据立法会的法律制定法律的实施细则。在《澳门基本法》实施过程中，澳门立法会制定的第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》（简称《澳门立法法》）进一步明确了行政法规制定的立法依据。第4条规定：“三、独立行政法规得就法律没有规范的事宜设定初始性的规范。四、补充性行政法规得为执行法律而订定所必需的具体措施。”《澳门立法法》把行政法规分为“独立行政法规”和“补充性行政法规”，事实上清楚地确认了行政法规有两种立法依据。一是以《澳门基本法》作为直接立法依据，在没有法律的情况下，对行政长官管理的事务进行立法；二是以澳门法律为依据，在立法会制定法律的情况下，为执行法律而制定行政法规。同时，《澳门立法法》也明确了法律和行政法规调整的对象范围，第7条规定了七项属于独立行政法规规范的内容：“（一）充实、贯彻和执行政府政策的规范；（二）管理各项公共事务的制度和办法；（三）政府的组织、运作及其成员的通则；（四）公共行政当局及其所有的部门及组织单位的架构和组织，包括咨询机关、具法律人格的公共部门、公务法人、公共实体、自治部门及基金组织、公共基金会、其他自治机构及同类性质机构的架构及组织，但不包括属于立法会、法院、检察院、审计署及廉政公署的机构或纳入其职能或组织范围内的机构，以及对基本权利和自由及其保障具有直接介入权限的机构，尤其是刑事调查机关；（五）行政会的组织、运作及其成员的通则；（六）行政违法行为及其罚款，但罚款金额不超过澳门币$500000.00（五十万元）；（七）不属于本法第六条规定的其他事项。”具体排除了行政法规不能规范的具体事项。[21]
第三，行政法规与原法令的关系。原澳门总督可以制定法令，现特区行政长官可以制定行政法规，如果法令被保留为特区法律制度的一部分，那么行政法规是否可以对法令进行修改？对此，《澳门立法法》第8条也作出了明确规定：“法令所载的规定依下列规则被修改、暂停实施或废止：（一）属第六条规定的事项，透过法律为之；（二）属第七条第一款规定的事项，透过独立行政法规为之；（三）属于需要制定具体执行性规定的事项，透过补充性行政法规为之。”所以，凡原有法令涉及的事项，现属于行政法规调整的范围，那么行政法规就可以对其进行修改或将其废止。
《澳门基本法》赋予行政长官制定行政法规的权力，对行政长官发挥行政主导作用、领导特区政府施政是非常重要和必要的。
（6）提名并报请中央人民政府任免特区政府主要官员
行政长官直接领导特别行政区政府，特别行政区政府主要官员直接接受行政长官的领导，两个独立机关即廉政公署的廉政专员和审计署的审计长直接对行政长官负责。为了使特区政府主要官员与行政长官的施政理念保持基本一致，由行政长官向中央人民政府提名特区政府主要官员人选，组成特别行政区政府和两个独立机构，如果认为特区政府主要官员不能胜任，可建议中央人民政府免除其职务，这是必要的权力。
（7）委任部分立法会议员
根据基本法规定的特区立法会制度，立法会议员由选举和委任产生。保留委任产生立法会议员的办法，延续了回归前澳门总督委任立法会议员的做法。为什么要延续和保留委任的办法呢？实践证明，第一，委任议员制度有利于地方性政治体制的相对稳定，有利于协调立法会与行政长官之间的关系。委任议员在两者之间可以发挥一定的调和作用。第二，委任议员在立法会审议特区政府的法案、议案过程中，可以在一定程度上发挥为特区政府解释政策、保驾护航的作用。第三，委任议员在立法会中对特区政府的施政或工作中的失误，有权进行批评、质询，但其委任身份可以避免为反对而反对，更利于发挥建设性的监督作用。第四，委任议员的做法在一定程度上可以弥补某些界别和阶层利益代表因选举不能进入立法会的缺憾。事实上，某一阶层和界别需要在立法会中有其代表，此种情况下通过委任的方式让其代表进入立法会不失为一种重要的补充。此外，立法会中有法律界或其他领域的专业人士对提高立法会的立法质量也是非常必要的。在选举的条件下，这些专业人士不一定能够进入立法会，此时通过委任的方式吸引一些具有专业知识的人士进入立法会，对提升立法会的代表性和议政能力是有好处的。第五，行政长官委任立法会议员是以特别行政区首长的身份行使的职权，站在特区的整体利益上考虑委任，并不会影响委任议员对行政机关工作的监督。
虽然，部分立法会议员由行政长官委任，但是行政长官一旦作出委任，委任的议员即和选举的议员一样，有相对的独立性，依法履行职责，并有法定的任期。所以，基本法只规定行政长官有委任部分议员的职权，并没有规定行政长官有罢免他们的权力。
（8）任免行政会委员
第一，行政会是协助行政长官决策的机构，类似于行政长官的参谋部，行政会委员需要与行政长官有基本一致的施政理念。要做到这一点，行政会委员必须由行政长官任免。
第二，行政会不同于立法会，立法会是民意代表机构，由选举产生议员，须对选民负责。行政会是协助行政长官的决策机构，对行政长官负责，如果由选举产生，就会变成第二个立法会，显然与设立行政会的目的背道而驰。当然，行政长官在委任行政会委员的时候，既要考虑议政的能力，也要适当考虑必要的代表性，从而确保行政会委员向行政长官提出的建议更加符合社情民意，保证特区政府科学施政。
（9）任免各级法院院长和法官，任免检察官
第一，行政长官任免各级法院院长、法官和检察官，同样是以特别行政区首长的身份行使的职权。否则，行政机关委任司法机关成员会造成行政权与司法权关系的混乱。第二，行政长官任免法官和检察官属于法官和检察官产生的程序，并不涉及审判权和检察权的行使程序，也就是说，这是两个完全不同又相对独立的程序。行政长官依照法定程序进行任免，并不会影响司法审判的独立性，因为《澳门基本法》第89条明确规定，特区法官在审理案件中，不听从任何命令和指示，当然包括行政长官。
（10）依照法定程序提名并报请中央人民政府任免检察长
终审法院院长由行政长官任免，检察长由中央人民政府任免，《澳门基本法》区别对待是否有特殊考虑？其实没有。《澳门基本法》的规定源自《中葡联合声明》的规定，《中葡联合声明》已经规定特区检察长由中央人民政府任免，所以《澳门基本法》就此作出了相同的规定。那么，《中葡联合声明》为什么规定检察长由中央人民政府任免？因为当时澳门的检察机关还不是一个独立的司法机关，就是在《澳门基本法》起草过程中，起草委员会中澳门法律界的委员还主张只有法院才是澳门的司法机关，不认同检察院是司法机关。既然检察院不属于司法机关，检察长的产生程序就应有别于法院院长的产生程序，类似于香港行使刑事检察权的律政司司长由中央人民政府任命。所以，特区检察长由中央人民政府任免是基于当时的历史条件和澳门检察制度的特殊性作出的选择。
（11）任免公职人员
公职人员是依法履行公共职务的公权力机关的人员，包括行政机关内的公职人员和行政机关以外的公职人员。由于《澳门基本法》第50条已经规定行政长官委任立法会议员、行政会委员、法院院长、法官和检察官，所以本项规定行政长官依照法定程序任免公职人员，主要是指行政机关的公职人员。由于行政长官是特别行政区政府的首长，是行政机关公务人员的领导，依法任免行政机关公职人员是必要的职权。
（12）执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令
第一，中央人民政府发出指令的依据。根据“一国两制”原则，中央行使对特区的管治权，同时特区实行高度自治。所以，中央人民政府向特区行政长官发出指令是依据基本法规定的事务发出指令，有法可依，既不是任意也不是随意地发出指令。
第二，《澳门基本法》规定的有关事务可以分为两类。首先是《澳门基本法》规定的由中央人民政府负责管理的事务和涉及中央与特别行政区关系的事务。对此，中央人民政府在处理此类事务过程中可以向行政长官发出有关指令，要求其采取措施予以落实。其次是基本法规定的属于特别行政区的自治事务，需要接受中央人民政府的监督。对此，中央在对特区行使监督权的过程中对发现的问题可以向行政长官发出有关指令，要求其采取措施妥善处理。这一规定体现了中央人民政府领导特别行政区、行政长官对中央人民政府负责的要求。
（13）代表澳门特别行政区处理中央授权的对外事务和其他事务
行政长官有权处理中央授权的事务，一是对外事务，主要是基本法第七章规定的各项事务。为什么中央要将对外事务授予行政长官处理？首先，行政长官是特别行政区的首长，对内对外代表特别行政区，由行政长官代表特别行政区处理对外事务，与行政长官的地位和身份是相适应的，也是必要的。其次，对外事务通常是政府负责管理的行政事务，而行政长官又是特别行政区政府的首长，由行政长官处理对外事务也符合政府管理的职能。二是其他事务，中央认为有需要授权行政长官处理的事务，均可授权由行政长官负责处理。
（14）批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议
根据基本法的规定，向立法会提出财政收入或支出动议属于特别行政区政府的专属提案权，行政长官是特别行政区政府的首长，特区政府向立法会提出财政收入和支出动议，当然需要得到行政长官的批准。
（15）根据国家和澳门特区的安全或重大公共利益的需要，决定特区政府官员或其他负责特区政府公务的人员是否向立法会或其所属的委员会作证和提供证据。
向立法会作证和提供证据是法律义务，如果不履行，将会受到法律的追究。但是，通行的做法有一个例外，如果特区政府官员和公务人员需要作证和提供证据的内容涉及国家和特区的安全和重大公共利益，那就可以豁免作证的义务。那么，谁来决定豁免这个义务，又以什么样的理由豁免这项义务？对此，《澳门基本法》作出了规定。首先，豁免特区政府官员和公务人员向立法会作证的义务，由行政长官决定。其次，豁免的理由必须符合国家和特区的安全或重大公共利益，并由行政长官行使何为国家和特区的安全和重大公共利益的判断权，因为国家和特区安全和重大公共利益属于自由裁量的范畴，交由既对中央负责又对特区负责的行政长官裁量是合适的。
（16）依法颁发澳门特别行政区奖章和荣誉称号
特区的奖章和荣誉称号是特区最高荣誉，授予澳门社会各领域为特区作出贡献的人士。行政长官作为特别行政区的首长，以特区的名义授予作出贡献的人士奖章和荣誉称号是完全合适的。
（17）依法赦免和减轻刑事犯罪的刑罚
赦免是免除或者减轻犯罪人的罪责或者刑罚的一种制度。就国家而言，通常是国家元首以政令的形式行使的一种职权。因为澳门有自身的刑罚制度，赦免属于刑罚制度的范畴，会导致追诉权或行刑权归于消灭，而赦免命令又需要由司法机关执行，所以赦免权属于特别行政区自治权的范围。那么，特区由谁来行使赦免权呢？考虑到行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，有超越行政、立法、司法机关之上的地位，从而规定由行政长官依法行使赦免权。
（18）处理请愿和申诉事项
请愿是澳门居民向特区政府表达希望改变某项政策或某种行为的请求。申诉是澳门居民对某一问题的处理结果不满意、不认同而向特区政府提出申诉理由并要求重新处理。居民的诉求通常是通过行政申诉、行政诉讼或司法诉讼得以解决，但不能排除居民在上述程序之外寻求解决问题的办法。请愿和申诉是居民的权利，相应的就要建立制度和渠道，保障居民请愿和申诉的权利。由于行政长官是特别行政区的首长，居民经过多种渠道请愿或申诉未果，往往会向行政长官请愿或申诉，并希望行政长官能够解决。因此，基本法规定，行政长官有处理请愿和申诉事项的职权。
基本法对行政长官职权的规定，一方面要适应行政长官的双重地位（特别行政区的首长和特别行政区政府的首长）和双重责任（对中央人民政府负责和对特别行政区负责）；另一方面要确保行政长官发挥行政主导的作用。所以，基本法赋予了行政长官较大的职权，掌握行政权，制约立法权，谦抑司法权。
（七）关于《澳门基本法》第51条
澳门特别行政区行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门特别行政区的整体利益，可在九十日内提出书面理由并将法案发回立法会重议。立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在三十日内签署公布或依照本法第五十二条的规定处理。
本条规定与《香港基本法》规定相同。但在起草过程中，有澳门居民对《澳门基本法（草案）征求意见稿》中90日内的规定有保留，建议将90日内改为15日，最多30日，与澳门原有制度保持一致。在《澳门基本法（草案）》征求意见时仍有意见认为要维持15日的规定。起草委员会考虑到行政长官与原总督的权限有所不同，原总督只有建议总统解散立法会的权力，而基本法规定行政长官有权解散立法会，为了让行政长官慎重处理与立法会的关系，认为规定90日的处理时间是必要的。
本条的主要内容是明确了行政长官对立法会的制约。
解读
1.发回法案的含义
根据基本法规定的立法程序，立法会审议通过的法案需要提请行政长官签署。行政长官签署是对立法会的一个制约，包括签署和不签署。如果不签署，行政长官就要将法案发回立法会重议。但是，不签署只是相对的否决权，因为立法会如果取得2/3多数的同意，可以再次通过原案，反制行政长官。原案就是没有修改的法案，如果修改后再次通过，就是新法案。行政长官对立法会通过的原案，要么签署，要么拒绝签署并解散立法会。
2.发回法案的原因和时限
第一，发回法案的原因。行政长官制约立法会的立法权，也不能够随意处置，需要合理的理由。基本法规定了一个具有原则性、概括性又有弹性的标准，即是否符合特区整体利益。虽然有意见建议将发回法案的原因具体化，但考虑到实际情况可能多种多样，非常复杂，在基本法中难以一一列举。由于行政长官是特别行政区的首长，对特别行政区负责，在什么情况下损害了特区的整体利益，交由行政长官决定是合适的。
第二，发回法案的时限。澳门原有制度中总督发回立法会法案的期限是15日，为什么基本法规定90日？主要原因是，总督不能解散立法会，立法会再次通过总督发回的法案，总督可以提请葡萄牙总统解散立法会。总督在与立法会的关系中不会因拒绝签署立法会通过的法案而下台。但是，基本法规定，一方面行政长官可以因拒绝签署立法会再次通过的原案解散立法会；另一方面重新选举产生的立法会再次通过原案，行政长官就要辞职，可能会引发特区政治的不稳定。为了慎重处理行政长官与立法会之间的关系，需要给行政长官一定时间的思考，听取各方面的意见，与立法会议员进行沟通。这个过程既不能过长，影响立法会的运作，也不能过短，仓促解散立法会，给予行政长官在90日内处理与立法会的争议比较合理。
（八）关于《澳门基本法》第52条
澳门特别行政区行政长官遇有下列情况之一时，可解散立法会：
（一）行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案；
（二）立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案，经协商仍不能取得一致意见。
行政长官在解散立法会前，须征询行政会的意见，解散时应向公众说明理由。
行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。
本条规定与《香港基本法》规定的内容相同，但增加了“行政长官在解散立法会时需要向公众说明理由”的规定，条文的表述方式也有所区别。在《澳门基本法》起草过程中，对行政长官是否拥有解散立法会的权力有不同意见。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，有委员认为解散立法会的权力应由中央人民政府行使，行政长官只有建议权。这样才能与立法会弹劾行政长官并由中央政府决定免除其职务相平衡。[22]
在《澳门基本法（草案）》阶段，在1992年3月5日第八次全体会议上，有委员认为行政长官解散立法会前征询行政会的意见，这与兼任行政会委员的立法会议员发生利益冲突，应该怎么解决？但有委员认为，解散立法会的最后决定权由行政长官行使，征询行政会的意见，并不要求行政会委员一致同意才能解散，所以不存在冲突。此外，有委员认为，不宜规定行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次，否则会给人既授予权力又限制权力的感觉。有委员认为，行政和立法互相配合又互相制约，如果没有一次性限制的规定，行政长官可以多次解散立法会，导致行政与立法失去平衡，容易引起行政长官权力过大的非议。[23]同时，有居民认为，行政长官解散立法会，无须中央人民政府批准，没有任何限制，权力过大。有意见认为，如遇行政与立法出现争执，通过协商仍无法取得一致意见，可以用全民投票的方式来解决。
最终，基本法起草委员会认为，解决行政与立法之间的矛盾属于高度自治的范畴，由行政长官决定是否通过解散立法会加以解决是合适的。采用全民投票方式解决行政长官与立法会之间的矛盾不符合特区政治体制行政主导的原则，不宜采纳。
本条的主要内容是明确了行政长官对立法会的另一种制约。
解读
1.解散立法会的条件
基本法规定，行政长官在两种情况下可以解散立法会。第一种情况是立法会再次通过行政长官发回的原案，行政长官被迫解散立法会。第二种情况是立法会拒绝通过特区政府的财政预算案或其他重大法案，行政长官主动解散立法会。总之，行政长官与立法会的争议，若经协商不能取得共识，则通过解散立法会寻求新的合作。
2.解散立法会的程序
行政长官解散立法会，属于特别行政区宪制的重大问题，必须慎重对待，不能轻易草率地进行，或者没有节制反复地发生。这将影响行政立法关系，影响特别行政区的政治稳定。所以，基本法对行政长官解散立法会作出了程序性的规范。第一，事先征询行政会的意见。行政会是协助行政长官决策的机关，采取的是集体议事的方式，可以避免个人决策时的冲动，做出比较客观理性的判断，尽可能避免误判，避免出现宪制危机。在行政长官解散立法会之前，加入这个程序是完全必要的。第二，向公众说明理由。行政长官解散立法会属于特别行政区重大事件，有必要让市民了解行政长官解散立法会的原因和理由。一方面市民有知情权；另一方面立法会被解散后需要选举新的立法会，选民究竟是支持行政长官还是支持立法会，只有在了解原因和知道理由的情况下，才能在选举立法会议员的过程中做出准确的判断和选择。所以，行政长官向公众说明理由是完全必要的。
3.解散立法会的次数限制
基本法规定，行政长官在一个任期内只能解散立法会一次。为什么只规定一次？第一，行政长官与立法会之间的争议，应该尽量通过协商的办法解决，只有在穷尽了其他办法仍不能解决时，才使用最后的解散办法，轻易不得为之。第二，要保持行政长官与立法会之间的制约关系，不宜经常使用解散立法会的办法，否则没有次数限制地解散立法会，立法会就很难发挥对行政长官的制约作用。所以，既规定行政长官可以解散立法会，以便在万不得已的情况下可以解决行政长官与立法会的矛盾冲突，又规定任期内只能解散一次，以保持行政长官与立法会之间的平衡制约关系，是比较适当的。
（九）关于《澳门基本法》第53条
澳门特别行政区行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时，可按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款。
本条规定与《香港基本法》规定既有相同之处，也有不同之处，即没有规定由立法会批准临时拨款。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，对临时预算的处理与《香港基本法》一致，先向立法会申请临时拨款，在立法会解散时行政长官批准临时拨款。在1990年12月11日举行的第五次全体会议上，政治体制小组提交的讨论稿规定：“澳门特别行政区立法会如拒绝批准政府提出的财政预算案，行政长官可向立法会申请临时拨款。如立法会已被解散而不能批准拨款，行政长官可在选出新的立法会前的一段时期内，按上一财政年度的开支标准，批准临时短期拨款。”[24]政治体制小组经过讨论，考虑到立法会拒绝通过特区政府的财政预算案，也有可能拒绝通过特区政府提出的临时拨款，一旦出现这种情况，特区政府就无法正常运作，影响社会的稳定，影响为居民提供公共服务，所以同意修改为“行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时，可按上一财政年度内的开支批准临时短期拨款”，删除了立法会批准临时拨款的规定，并在1991年4月17日第六次全体会议上政治体制小组提出的讨论稿中得到体现。[25]后来在第八次全体会议上提出的草案中又作了文字顺序的调整。[26]
在《澳门基本法（草案）》阶段，有居民建议，可按上一财政年度开支1/2的标准，批准临时短期拨款，以避免临时拨款没有上限，特区政府滥用公帑。另有意见认为，如果立法会就是为了削减上一财政年度预算开支，行政长官可以批准临时短期拨款就达不到削减财政支出的目的。起草委员会经研究后并未接纳上述意见。
本条的主要内容是明确了赋予行政长官以紧急的方式处置政府的财政支出，以维持公共机构的正常运作和公共事务的处理。
解读
1.临时短期拨款的批准权
为什么是行政长官批准而不是立法会批准？根据基本法的规定，特区政府向立法会提出财政预算案，但立法会没有批准，在立法会不批准的情况下，特区政府再向立法会申请临时短期拨款，被批准的可能性也是微乎其微，一旦不批准临时短期拨款，特区政府就会停摆，公共事务就得不到处理，就会影响社会的稳定。所以，由行政长官批准临时短期拨款可以避免这个风险。另外，行政长官也仅仅是批准一次临时拨款，最终特区政府的财政预算还是要经立法会批准。所以，行政长官批准临时拨款与立法会的批准、监督和制约并不矛盾。
2.临时短期拨款的含义
临时短期拨款具有暂时性，不能取代立法会最终批准特区政府的拨款。临时短期拨款有时间限制，不能太长，只能应急满足立法会批准正式拨款之前的需要。如果临时短期拨款没有时间限制，就可以规避立法会的批准，变成取代立法会批准特区政府的财政预算。因此，临时短期拨款的特点是暂时性和应急性，特区政府的财政预算最终需要立法会审议批准。
3.临时短期拨款的标准
基本法明确规定，只能按上一财政年度的开支标准临时短期拨款。事实上，临时短期拨款是之后特区政府再次向立法会提出的新财政预算案的一部分，仍然要由立法会批准，不会出现不受立法会制约的乱花钱情况。所以，限制临时短期拨款按上一财政年度的开支的1/2的标准进行，实际必要性不大。
（十）关于《澳门基本法》第54条
澳门特别行政区行政长官如有下列情况之一者必须辞职：
（一）因严重疾病或其他原因无力履行职务；
（二）因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官在三十日内拒绝签署；
（三）因立法会拒绝通过财政预算案或关系到澳门特别行政区整体利益的法案而解散立法会，重选的立法会仍拒绝通过所争议的原案。
本条规定与《香港基本法》大致相同，仅增加了行政长官拒绝签署的时间限制。在《澳门基本法》起草过程中，最初的规定是立法会因拒绝“其他重要法案”，行政长官可以解散立法会。但有委员认为，这个规定不够明确，最后改为“关系到澳门特别行政区整体利益的法案”。
本条的主要内容是明确了行政长官辞职的情况。
解读
1.因无能力履行职务的辞职
行政长官辞职可能是健康原因，比如重大疾病导致其丧失行为能力，无力履行行政长官的职务。也可能是其他原因，如丧失工作能力导致无能力履行职务。
2.因法定原因被迫辞职
一是立法会被解散后，重新产生的立法会再次通过原案，行政长官在30日内仍然不签署就要辞职。规定30日内拒绝签署的限制，是为了防止行政长官无限期的拖延影响立法会的运作。二是立法会被解散后，重新产生的立法会再次拒绝通过特区政府的财政预算案或关系到澳门特别行政区整体利益的法案，行政长官就要辞职。这体现了立法会对行政长官的制约。
（十一）关于《澳门基本法》第55条
澳门特别行政区行政长官短期不能履行职务时，由各司司长按各司的排列顺序临时代理其职务。各司的排列顺序由法律规定。
行政长官出缺时，应在一百二十日内依照本法第四十七条的规定产生新的行政长官。行政长官出缺期间的职务代理，依照本条第一款规定办理，并报中央人民政府批准。代理行政长官应遵守本法第四十九条的规定。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，在《澳门基本法》起草过程中对代理顺序进行了讨论。在1990年12月11日第五次全体会议上，有委员认为，按各司的排名顺序决定行政长官的代理不妥当，应由行政长官指明代理。多数委员认为，由行政长官指定临时代理人，任人唯亲的成分太重，不宜采用，还是以固定的排名次序为好。[27]起草委员会考虑到特别行政区政府部门的排列顺序是法定的，所以临时代理行政长官的职务应该按照部门排列顺序进行。在1991年7月9日举行的第七次全体会议上，政治体制小组工作报告指出，考虑到行政长官就任期间无外国居留权并宣誓效忠中华人民共和国，所以出缺代理行政长官也要无外国居留权，建议将行政长官出缺期间的职务代理条件规定为：“行政长官出缺期间的职务代理，依照本章第五条‘澳门特别行政区行政长官必须廉洁奉公、尽忠职守。行政长官在任职期内不得具有外国居留权，不得从事私人赢利活动。行政长官就任时应向澳门特别行政区终审法院院长申报财产，记录在案’和本条上款‘澳门特别行政区行政长官短期不能履行职务时，由各司司长按各司的排列顺序依次临时代理其职务。各司的排名顺序由法律规定。’规定办理。”[28]即代理的主要官员也不得在外国有居留权。
本条的主要内容是明确了对行政长官职务代理的规定。
解读
1.临时代理
临时代理是指行政长官短期内不能履行职务时需要由主要官员代理履行职务。
第一，短期不能履行职务有两种情况，一是行政长官因公或因私离开特别行政区而不能履行职务；二是行政长官虽在特别行政区但因身体等原因不能履行职务。
第二，短期不能履行职务是指临时性的情况，有一定的时间条件，并非行政长官丧失履行职务的能力。
第三，临时代理的顺序。由特区政府主要官员按照法定排列顺序代理，主要官员的排列顺序由特别行政区的政府组织法规定。目前特别行政区政府有五位司长，按行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司、工务运输司的顺序排列。《澳门基本法》的这一规定与澳门回归前总督代理的规定有所不同，过去总督随意指定任一位政务司司长代理。原因是过去的政务司司长是总督的助理，总督愿意指定谁代理就由谁代理；而特区的司长是特区政府的组成人员，由法律规定他们的排列顺序，并按照法定的排列顺序依次临时代理行政长官的职务。
2.出缺代理
出缺代理是指行政长官缺位的情况下由主要官员代理行政长官履行职务。
第一，出缺是指行政长官辞职或被中央人民政府免除职务等导致行政长官职位出现空缺。在出缺的情况下按照法定顺序由司长代理行政长官职务。
第二，出缺代理的条件有二：首先，代理的司长必须在外国无居留权，因为《澳门基本法》并没有规定司长在任职期内放弃外国居留权，但明确要求行政长官在任职期内必须在外国无居留权。出缺代理的司长就是行政长官，所以要按照行政长官履行职务的要求放弃外国居留权。其次，出缺代理行政长官职务需要中央人民政府批准，因为按照《澳门基本法》第15条的规定，行政长官需要由中央人民政府任免。
第三，行政长官出缺时的选举。按照《澳门基本法》第47条和附件一的规定，在120天内选举产生新的行政长官。
（十二）关于《澳门基本法》第56条
澳门特别行政区行政会是协助行政长官决策的机构。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中就行政长官与行政会的关系展开了讨论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，在1990年6月8日举行的第四次全体会议上，政治体制小组工作报告认为：“原有的咨询会应继续保留，但应赋予它一定的权力，使之成为协助行政长官决策的机构，以便集思广益。”[29]关于行政会的性质，在第五次全体会议上委员们发表了不同意见。有委员认为行政会是咨询组织；但多数委员认为，如果是咨询机构，就不必在本章就行政会的组成、行政会的职能写上三个条文。也有委员认为它是协助决策的机构。[30]
在《澳门基本法（草案）》阶段，有居民建议删除行政会的设置，设立由行政长官、各司长组成的政务会议，作为协助行政长官决策的机构。有人反对设立行政会，认为这是合谋政治，行政会对行政长官没有制约作用。在1993年1月13日第九次全体会议上，政治体制小组工作报告认为，设立行政会协助行政长官决策是必要的，保留了草案的条文。
本条的主要内容是明确了对行政会性质的规定。
解读
基本法对行政会的性质界定为协助行政长官决策的机构。第一，它本身并不是一个决策机构，自然不是一个权力机构，不能作出有约束力的决定，只是向行政长官提供意见，帮助行政长官决策，不能取代行政长官的决策。第二，它也不同于咨询机构，凡行政长官作出重要决策，向立法会提交法案，制定行政法规，解散立法会前，必须征询行政会的意见。行政长官无权擅自规避就《澳门基本法》规定的事项听取行政会意见，把行政会当作可有可无的机构。行政长官不采纳行政会多数成员的意见，还要将具体理由记录在案，承担责任。行政会最主要的功能是发挥协助决策的作用，所以重在协助，集思广益，当好参谋。由于行政会由政府官员、立法会议员、社会人士组成，比完全由特区政府官员组成的机构帮助行政长官决策，更有广泛性和代表性，所以没有采纳用政务会议取代行政会的意见。
（十三）关于《澳门基本法》第57条
澳门特别行政区行政会的委员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政会委员的任期不超过委任他的行政长官的任期，但在新的行政长官就任前，原行政会委员暂时留任。
澳门特别行政区行政会委员由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。
行政会委员的人数为七至十一人，行政长官认为必要时可邀请有关人士列席行政会会议。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，但在行政会人员组成的数量上作出了限定。在《澳门基本法》起草过程中，就行政会委员的产生方式、组成人数、资格、运作问题进行了讨论。
第一，关于行政会委员的产生方式。在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1990年9月13日政治体制小组第五次会议纪要记载，有意见认为，行政会委员应有选举产生的人士；有委员对行政长官委任行政会委员有保留，担心行政长官只委任与其意见一致的人。1990年11月13日政治体制小组第六次会议纪要记载，小组同意“行政会委员由行政长官任免。行政会委员的任期应不超过委任他的行政长官的任期。在新的行政长官产生前，原行政会委员暂时留任”，并在政治体制小组向第五次全体会议提交的基本法讨论稿中得到体现。[31]在《澳门基本法（草案）》阶段，有居民认为行政会委员应经过选举或由立法会审议通过。有意见认为，行政会委员由行政长官委任，怎么能够体现对行政长官的制衡作用呢？最终，起草委员会考虑到行政会是协助行政长官决策的机构，由行政长官委任是必须的，决定不做修改。
第二，关于行政会委员的组成。在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1990年11月13日政治体制小组第六次小组会议纪要记载，有委员认为，行政会中不应有立法会议员，以体现三权分立。有些委员认为，澳门不能完全采用美国式的三权分立，行政会与立法会既要互相制衡，又要互相配合，让立法会议员兼任行政会委员有利于行政与立法沟通，可以将不同意见反映给行政会。在1991年4月17举行的第六次全体会议上，有意见主张行政会中应有选举产生的成员。有意见认为立法会议员不宜进入行政会。但多数委员认为，行政会吸纳立法会议员，有利于协调行政与立法的关系，达到行政与立法既互相制衡又互相配合的目的。[32]关于行政会委员的组成，在1991年7月9日第七次全体会议上，《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》仅规定行政长官委任行政会委员，但没有明确行政会委员由哪几方面人士组成。有委员认为，行政长官委任的裁量权太大，不利于行政会协助决策。在1992年3月5日第八次全体会议上，政治体制小组工作报告建议明确行政会组成人员的比例，规定行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任行政会委员。[33]《澳门基本法（草案）》公布后，有居民建议行政会由重要的特区政府官员、地区社会团体选出的委员、行政长官从社会上公认的市民中任命的委员组成。关于行政会委员人数，在第八次全体会议上，增加了“行政会委员的人数不超过十一人”的规定。[34]
第三，关于行政会委员的资格。围绕是否需中国公民资格展开争论。在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1990年9月13日政治体制小组第五次会议纪要记载，对于行政会委员的资格，有委员主张要求中国公民资格，也有委员反对。在第五次全体会议讨论中，有委员认为，行政会的一部分委员可由非中国公民担任，但多数委员认为行政会地位重要，外国人不应进入。[35]在1991年4月举行的第六次全体会议上，多数委员认为，由于行政会涉及一些重大的机密事项，特别还涉及处理与中央关系的事务，因此行政会委员应由中国公民担任。[36]在《澳门基本法（草案）》阶段，1992年3月5日第八次全体会议上，有委员认为行政会委员不必限于由中国公民担任。有些委员指出，行政会讨论的事项涉及重大决策和国家机密，为避免双重效忠和行政长官委任行政会委员时的困难，这样规定是合理的。[37]有委员向全体会议提出删除中国公民资格的修正案，但被否决。澳门居民对草案稿的意见有分歧，有意见肯定对行政会委员的资格作出中国公民的限制；也有意见认为，不应限于由中国公民担任，不应对行政会委员的资格作出血统限制。最终，起草委员会考虑到行政会的重要性，保留了行政会委员须具有中国公民资格的规定。
本条的主要内容是明确了对行政会的产生方式、组成、任期、资格的规定。
解读
1.行政会委员的产生
基本法规定由行政长官委任行政会委员。为什么采取委任而不是选举呢？由于行政会是协助行政长官决策的机构，不是民意代表机构，也不是由各界别利益代表组成，所以行政会委员不适合采用选举产生的办法，否则行政会将演变成第二个民意代表机构，不仅不能协助行政长官决策，反而成了制约行政长官的机构。同样，委任行政会委员也不需要经立法会批准，如果经立法会批准，造成行政会委员听从立法会的意志，就背离了协助行政长官决策的要求。行政会委员无论是选举产生还是经立法会批准，均违背了设立行政会的初衷和目的：设立行政会不是为了制约行政长官，而是为了协助行政长官决策。所以，行政会委员由行政长官委任与设立行政会协助行政长官的目的和要求是相适应的。由于行政会委员由行政长官委任，所以其任期与行政长官任期相同。
2.行政会委员的组成
基本法规定行政会委员由行政长官从特区政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任。行政会由特区政府官员、立法会议员和社会人士三部分组成。为什么行政会委员中要有立法会议员？主要是为了利于行政和立法之间的沟通与配合。行政长官在制定重大政策和提交法案时，吸收立法会议员的参与，听取和吸纳他们的意见，当立法会审议特区政府提交的法案时，他们可以在法案的立法原因、立法目的及其内容方面，发挥与立法会其他议员的沟通、解释作用。另外，行政会是协助作为特别行政区首长的行政长官决策，不是协助行政机关决策，行政长官的决策要以特别行政区整体利益为考量，既要听取特区政府官员的意见，也要听取立法会议员和社会人士的意见，达成对重大政策和法案的共识，不仅不影响立法会对行政的制约作用，而且能发挥立法和行政良好沟通的作用。
为了保障行政会协助行政长官决策的效力，行政会委员人数既不能过多，以致难以达成共识，又不能过少，以致达不到集思广益的效果，基本法规定行政会由7～11人组成。
3.行政会委员的资格
基本法规定行政会委员由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。为什么要规定中国公民的资格？主要是由行政会协助行政长官决策的职责决定的，行政会讨论的都是特区政府的重大政策，包括中央与特别行政区关系的事务，不可避免地涉及国家的重大秘密和特别行政区的秘密，为此需要行政会委员保守国家和特区的秘密，效忠国家和特别行政区。如果是非中国公民，就难以履行义务，所以规定中国公民的资格是必要的。但是，基本法同时规定，行政长官认为必要时可邀请有关人士列席行政会会议。换句话说，如有需要，非中国籍的澳门居民也可被邀请参与行政会并提供意见，因此不存在对某一部分澳门居民的歧视。
（十四）关于《澳门基本法》第58条
澳门特别行政区行政会由行政长官主持。行政会的会议每月至少举行一次。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前，须征询行政会的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。
行政长官如不采纳行政会多数委员的意见，应将具体理由记录在案。
本条规定与《香港基本法》规定相同，但增加了“行政会会议每月至少举行一次”的内容。在《澳门基本法》起草过程中，有意见建议行政长官在行政会上的决定，须获得2/3多数通过方有效。但多数委员认为，对行政长官限制太多，不利于行政长官行使权力。如果行政长官的决定必须经行政会会议批准，行政长官就无法行使决策权了，行政会就变相地成了决策机构。最后，起草委员会认为，行政会可以就重大事项提出意见，最终由行政长官决策。
本条的主要内容是明确了对行政会运作的规定。
解读
1.行政会由行政长官主持
主持行政会的含义是，由行政长官领导和负责行政会的工作。依据第2/1999号行政法规《行政会章程》的规定，行政长官主持行政会，包括领导和编排议程，引导讨论，准许或要求委员及特邀人士发言或中断发言。为了确保行政会的正常运作，能够切实帮助行政长官决策，所以《澳门基本法》规定行政会会议每月至少举行一次，以避免不召集会议导致行政会的设置流于形式。
2.行政会讨论事项
《澳门基本法》规定，行政长官作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规、解散立法会必须经行政会讨论，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。作为行政长官决策的必经程序，是为了发挥行政会在行政长官决策过程中的作用，提高行政长官决策的正确性。由于行政会是协助行政长官决策并非自身决策，也不能取代行政长官决策，所以不需采用表决通过的方式。但是，为了能让行政长官慎重地听取和取舍行政会委员的意见，《澳门基本法》规定，行政长官如不采纳行政会多数委员的意见，应将具体理由记录在案。这既保障了行政长官的决策权，又让行政长官对自己的决策承担责任，做到权责统一。由于人事任免和纪律制裁是针对特定的对象，不针对相对人，不属于普遍性的政策，因此不适合在行政会上讨论。紧急情况下采取的措施，因有时间限制，需要及时迅速地做出回应，也不适合提交非经常运作的行政会讨论而贻误时机。
（十五）关于《澳门基本法》第59条
澳门特别行政区设立廉政公署，独立工作。廉政专员对行政长官负责。
本条规定与《香港基本法》规定相同，也是澳门改变原有的做法，参照香港制度作出的规定。在起草过程中，主要围绕行政长官与廉政公署的关系展开讨论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1989年11月8日举行的第二次全体会议上，有委员认为廉政机构应规定在“司法机关”一节中，理由是行政长官也应该接受廉政机构的监督。[38]在1990年6月7日举行的第四次全体会议上，政治体制小组工作报告指出，廉政公署是设在行政长官之下还是司法机关之下，需要继续讨论。[39]有委员认为，廉政公署不应设在行政长官和司法机关之下，应独立设置。有委员建议，将廉政公署列入“立法机关”一节加以规定，理由是廉政机构由行政长官领导难以保证廉政。多数委员认为，新加坡和香港的廉政机构由行政长官领导并不妨碍其履行职责，可以做到廉洁公正。1990年9月13日政治体制小组第五次会议纪要记载，廉政公署设在行政长官之下，有委员担心受行政长官控制。在1990年12月11日召开的第五次全体会议上，政治体制小组提供的方案是：廉政公署对行政长官负责。[40]会上有委员指出，廉政专员对行政长官负责，如果行政长官贪污怎么办？委员们认为，廉政专员对行政长官负责，并不意味行政长官可以不受约束，立法会可以弹劾行政长官。[41]1991年4月17日举行的第六次全体会议上，仍有委员认为，廉政公署向行政长官负责，很难对特区政府公务人员实行监督。[42]
在《澳门基本法（草案）》阶段，1992年9月23日政治体制小组第十四次会议纪要记载，有委员建议将廉政公署划入司法机关。但多数委员认为，廉政公署对行政长官负责，独立工作，更能提高其工作效率，故维持规定不变。《澳门基本法（草案）》公布后，还是有居民认为廉政公署应归属司法机关，廉政专员应向终审法院院长负责，确保对行政的监督。还有居民建议将廉政公署作为检察机关的附属机构加以规定。在1993年1月13日举行的第九次全体会议上，政治体制小组工作报告认为，廉政公署对行政长官负责，独立工作，更能提高工作效率。同意维持草案稿的规定，但在澳门特别行政区成立后，应立法规定廉政公署职责，划清其与司法机关的责任和职权范围。[43]
本条的主要内容明确了对特区廉政公署的性质、工作方式，以及廉政专员与行政长官的关系作出的规定。
解读
1.独立工作的含义
廉政公署既不是立法和司法机关，也不属于行政机关，是独立于行政权、立法权和司法权之外的行使监察权的机构。廉政公署的职责是：第一，预防和打击贪污腐败；第二，预防和纠正行政违法的行为。独立性是指廉政公署依法行使职权时，不受其他机关的指令或命令，独立工作，不受干涉。廉政公署的独立性，受到第10/2000号法律《澳门特别行政区廉政公署组织法》规范，廉政公署有独立的调查和侦查权，工作程序独立于法定的行政申诉程序和司法诉讼程序，且不受行政和司法程序影响中止或不中断任何性质的调查。廉政公署开展调查和侦查时，不要求公开，追究贪污等违法责任也没有期限。廉政公署还享有独立的监督权，对涉及财产利益的行为是否合法和行政行为是否公正进行独立的监督，并可建议行政长官和有关部门采取措施加以改进。此外，还可以从比较的角度理解廉政公署的独立性。澳门设立廉政公署是参照了香港的做法，认同香港的廉政公署制度，所以澳门廉政公署拥有与香港廉政公署一样的独立性：机构独立，不隶属于特区政府任何部门；办案独立，有独立的调查权，依法行使职权，不受干预；人事独立，享有完全的人事任命权；财政独立，财政预算单列。
2.对行政长官负责
《澳门基本法》中“负责”一词出现在三个地方。一是《澳门基本法》第45条行政长官对中央人民政府负责。此处的“负责”，包含领导和监督的含义，即行政长官要接受中央人民政府的领导和监督，行政长官的工作对中央人民政府负责。二是《澳门基本法》第65条特区政府对立法会负责，此处的“负责”仅仅是两个平等机构之间的制约关系，特区政府接受立法会的监督。三是《澳门基本法》第65条规定廉政专员对行政长官负责，此处的“负责”是廉政专员的工作接受行政长官的监督。因为行政长官是特别行政区的首长，对中央和特别行政区负责，作为特区内部一个独立的机构，廉政专员需要向行政长官负责。理解负责的含义，一定要和前面的“独立工作”联系起来分析。独立工作是前提，强调的是廉政公署在工作中不受任何干涉。但独立工作的结果是否合法和公正，需要监督，所以廉政专员需要对行政长官负责，向行政长官提交廉政公署的工作报告，接受行政长官的监督。如果廉政公署的工作违反了法律规定，未能依法履行职责，行政长官就要监督和督促廉政公署依法开展工作。因此，对行政长官负责并不是行政长官可以任意干预廉政公署独立工作，要求查什么或不查什么，而是监督廉政公署是否依法履行职责。如果行政长官涉嫌严重违法和渎职，就须按《澳门基本法》第71条规定，由立法会进行弹劾，而不是由廉政公署处置。
（十六）关于《澳门基本法》第60条
澳门特别行政区设立审计署，独立工作。审计长对行政长官负责。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中没有争议。委员和居民认同参照香港的做法，改变澳门原有的审计法院的设置，设立审计署。
本条的主要内容是明确了对特区审计署的性质、工作方式，以及审计长与行政长官关系的规定。
解读
1.独立工作的含义
审计署的独立性与廉政公署的独立性是相同的，不受其他部门或机构的干预。审计署的职责是监督政府和公共部门合法合理使用财政资源，按照“衡工量值”即节省程序、效率和效益三项指标审计，确保特区政府部门账目的准确，保证特区政府部门有效运用财政资源。审计署的独立性，受到第11/1999号法律《澳门特别行政区审计署》的规范。
2.对行政长官负责
审计长和廉政专员一样，对行政长官负责，没有区别。审计署与原审计法院的区别有两个：第一，审计法院是司法机关，司法独立，无须向谁负责；第二，审计法院仅仅判断政府对公共资源的使用是否合法。但是，审计署不是司法机关，虽然独立开展工作，不受其他部门或机构的干预，但审计工作的结果需要向特别行政区行政长官报告，对行政长官负责，接受其监督。
第二节 行政机关
（十七）关于《澳门基本法》第61条
澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。
本条的规定与《香港基本法》相同，在《澳门基本法》起草过程中没有争议。
本条的主要内容是明确了对特区政府性质的规定。
解读
1.特区政府的性质
特区政府是行政机关，独立于立法机关和司法机关，行使行政权。
2.特区政府的独立性
特区政治体制与澳门原有的政治体制有所不同。按照第1/76号法律《澳门组织章程》的规定，澳门的管理机关是总督和立法会，总督行使行政权，政务司是总督的助手，所以不存在独立的、狭义上的政府机构。基本法规范的政治体制中有一个独立的行政机关，这是一个很大的变化。只有掌握这一点，才能理解基本法后面几条的规定，包括特区政府的组成、特区政府的职权、特区政府对立法会负责的含义。
（十八）关于《澳门基本法》第62条
澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区行政长官。澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，但根据澳门自身的实际情况，对特区政府机构的设置与香港不同。在《澳门基本法》起草过程中，对特区政府架构展开了讨论。
第一，关于特区政府部门——司的性质。在第六次全体会议上，有委员认为，政务司是总督的秘书，1999年后的司应该是行政实体。[44]有委员建议在本条后加上“政府机构根据高效与精简的原则设置”的规定，以约束特区政府任意设置机构。
第二，特区政府架构层级。有主张保留原有的架构，设立司、局、厅、处、组、科。但多数委员认为，特区政府架构层级应该按照精简原则设置，不宜过多。
本条的主要内容是明确了对特区政府人员组成和机构设立作出的规定。
解读
1.行政长官是政府的首长
行政长官作为特别行政区首长领导特区政府。行政长官既行使《澳门基本法》第50条规定的特区首长的职权，同时也行使《澳门基本法》第64条规定的领导特区政府的职权。所以，行政长官不仅在特区和政治体制中地位崇高，而且还掌握了实际的行政权力，以保障行政长官在行政主导体制中的地位和作用。
2.特区政府的组成人员
除行政长官是特区政府的首长外，特区政府的主要官员也是特区政府的组成人员。特区政府的组成人员既不是由立法会产生，也不是由行政长官任命产生，而是由行政长官提名、中央人民政府任命产生，体现了行政长官及其领导的特区政府对中央人民政府负责，受中央人民政府领导的要求。
3.特区政府机构的设置
特区政府机构的设置要符合精简原则，所以，基本法规定特区政府架构由司、局、厅、处组成。如何理解这个架构？特区政府机构通常指的是依法设立，以特区政府名义对外担负行政管理职能的组织，而不是指特区政府机构内部的部门。基本法规定的司、局、厅、处就属于这类特区政府机构。特区政府机构内部组织并不受基本法的限制，可以由特区政府根据需要设立，如可以保留原有政府内部的组、科。这种理解，一方面可以从《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国澳门基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》中得到支持，决定并没有将澳门原有法律采用为特区法律时，宣布《领导和主管人员通则》中设置的组长和科长职级因抵触《澳门基本法》被废除；另一方面可以从与《香港基本法》相同规定的比较分析中得到支持，《香港基本法》规定特区政府设立政务司、财政司、律政司和各局、处、署。但是，这并不妨碍香港特区政府局、处、署内部设立多层次的组织，如科。
（十九）关于《澳门基本法》第63条
澳门特别行政区政府的主要官员由在澳门通常居住连续满十五年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。
澳门特别行政区主要官员就任时应向澳门特别行政区终审法院院长申报财产，记录在案。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，在起草过程中没有争议。在1992年3月5日第八次全体会议上，有委员向全体会议提案，要求特区政府主要官员也要向终审法院院长申报财产。由于特区政府主要官员的权力较大，为加强廉政建设，以防止贪污受贿，有必要规定其必须申报财产，接受监督。该提案被通过，形成了基本法的现有条文。对特区政府主要官员可否拥有外国居留权也进行了讨论，有委员认为，特区政府主要官员应在外国无居留权。[45]多数意见认为特区政府主要官员不代表澳门特区，也不直接向中央负责，由行政长官提名，经中央任命，可以与行政长官区别对待，不加限制。但必须要求他们宣誓效忠中华人民共和国，违反誓言即属违反基本法。这个意见被起草委员会采纳。
本条的主要内容是明确了特区政府主要官员的资格和申报财产的义务。
解读
1.特区政府主要官员的资格
特区政府主要官员需要具备三个要件：居住年限，必须在澳门通常连续居住满15年；身份必须同时是永久性居民和中国公民。作出这种规定是要保障主要官员既要了解和熟悉澳门社会，又要能够效忠与服务于特区和国家。
2.申报财产的义务
特区政府主要官员，理应与行政长官一样，不能以权谋私，依法和公正地履行职务，通过申报财产接受社会的监督。
（二十）关于《澳门基本法》第64条
澳门特别行政区政府行使下列职权：
（一）制定并执行政策；
（二）管理各项行政事务；
（三）办理本法规定的中央人民政府授权的对外事务；
（四）编制并提出财政预算、决算；
（五）提出法案、议案，草拟行政法规；
（六）委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，在基本法起草过程中并无争议。只是《澳门基本法》将《香港基本法》中的“拟定并提出附属法规”改为“草拟行政法规”。因为澳门特区行政长官可以制定行政法规，所以特区政府协助行政长官草拟行政法规。
本条的主要内容是明确了对特区政府职权的规定。
解读
1.特区政府职权的法定性
特区政府在特别行政区政治体制中是一个独立的法定机关，这决定了特区政府的职权也必须是法定的，对此《澳门基本法》作出了明确的规定。在这一点上，与原有的澳门政治体制是不同的，政务司作为总督的助手，其权限由总督授予，而非法律规定。所以，凡属于特区政府的职权，特区政府主要官员均可依法行使。
2.制定和执行政策
政策就是政府在一定的时期内应该实现的目标、遵循的原则和完成的任务，以及为实施上述目标和任务采取的一般步骤和具体做法。特区政府在管理社会过程中有权制定社会、经济、文化、科技、教育等领域的政策并负责执行。
3.管理各项行政事务
凡属于行政事务的范畴，特区政府都拥有管理权，既可管理行政机关内部的事务，包括人事、财务、后勤等，又可管理社会公共事务，包括经济行政、政治行政、文化行政、社会行政等。
4.对外事务
首先，《澳门基本法》规定的由中央人民政府授权的对外事务，其范围由《澳门基本法》的规定和中央政府授权确定。其次，对外事务的具体内容由《澳门基本法》第七章规定，涉及经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域。
5.编制并提出财政预算决算
财政预算是由政府编制、反映政府一个财政年度内收支状况的计划。通过公共财政预算可以使居民了解政府工作的方向，体现政府政策意图和目标。财政预算由财政收入和财政支出两部分组成，财政预算具有法律效力。财政决算是政府财政预算执行的总结，在财政年度终结后编制。澳门特区政府的财政预算、决算要按照第15/2017号法律《预算纲要法》编制。《预算纲要法》规定了预算的编制、审核、通过、执行、修改，决算及预算执行情况报告的编制及审议的原则与规则，订定公共会计、预算监察及责任的制度。特区政府管理公共事务，需要运用公共资源，收入多少，支出多少，由特区政府提出比较合适。最终，财政预算由立法会批准，财政决算由立法会审议，接受立法会的制约和监督。
6.提出法案、议案，草拟行政法规
“法案”是指立法机关经审议后形成抽象性规范性文件的法律，具有普遍约束力。狭义上的“议案”是指立法机关审议后通常就某一具体事项作出的决定。第1/1999号决议《澳门特别行政区立法会议事规则》第108条规定了法案的形式要件：以书面提出，以条列方式编写，简略反映主要标的的名称，附有陈述理由。由于特区政府负责公共行政事务的管理，在管理过程中需要借助法律的形式管理，所以特区政府有权向立法机关提出法律草案，经立法机关审议后成为法律，做到依法行政。特区政府除向立法会提出法案、议案外，还要协助行政长官制定行政法规，具体而言，就是草拟行政法规草案并提交行政长官，由行政长官听取行政会意见，最后制定颁布。
7.委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言
一方面，特区政府向立法会提出法案、议案，需要向立法会介绍、解释、游说，也需要听取立法会议员的意见，对法案、议案加以调整、修改。所以，特区政府需要委派官员列席立法会会议。另一方面，特区政府向立法会负责，需要接受立法会的监督，当然要委派官员去立法会接受质询，作出解释。特区政府委派官员列席立法会会议是行政和立法沟通合作的重要方式。
（二十一）关于《澳门基本法》第65条
澳门特别行政区政府必须遵守法律，对澳门特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关行政机关必须遵守法律、对立法机关负责的表述，与《香港基本法》规定基本相同，在起草过程中，对“负责”的含义如何界定有争论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿》阶段，有居民提问，行政长官是一个机构，特区政府是另一个机构，但是行政长官是特区政府的首长，特区政府对立法会负责，那么究竟是行政长官对立法会负责，还是特区政府作为行政机关对立法会负责？在《澳门基本法（草案）》阶段，有意见认为，特区政府对立法会负责不应仅限于三个方面的内容：执行立法会通过并已生效的法律，向立法会作施政报告，接受立法会议员质询。但多数委员认为，负责的三个内容是符合行政主导原则的，也是原有制度的实际做法。如果扩大负责的范围，容易导致立法主导。最终，基本法起草委员会维持基本法草案稿的规定。
本条的主要内容是明确了对特区政府与立法会关系的规定。
解读
1.特区政府必须遵守法律的含义
依法施政既是对特区政府的要求，也是特区政府应尽的义务。虽然遵守法律的规定十分概括，但是内涵非常丰富，因为特区的法律涉及社会的方方面面，既规定了特区政府的职权，也规范了特区政府权力行使的程序和范围。特区政府遵守法律既要依法积极作为，又不能违法、滥权。对特区政府义务的规定看起来抽象，事实上很全面、很具体，只要法律规定的，特区政府都必须遵守。
2.对立法会负责的含义
在澳门特别行政区政治体制中，特区政府和立法会是两个独立的机关。首先，二者之间不是上下级的关系，完全不同于中央和特区之间领导和被领导的关系，从而产生行政长官对中央的负责。如果行政长官不对中央负责，中央可以免除行政长官的职务。其次，二者之间也不是产生和被产生的关系，与议会制下议会产生政府、政府对议会负责不同，在议会制下，政府的重大政策得不到议会的批准，议会可以对政府投不信任票，让政府下台。再次，二者之间仅是两个平行机关因制衡关系而产生的负责。“负责”即担责、尽责，也就是履行对立法会的义务。同时，立法会有相应的权力监督特区政府是否履行了义务。“负责”构成二者之间权利和义务的关系。立法会对特区政府行使监督权，特区政府有义务接受立法会的监督。特区政府对立法会负责，主要是承担政治责任，特区政府提出的法案、制定和执行的政策，如有过失，接受立法会的批评监督，及时加以纠正。但是，政治责任不包括立法会可以因不认同、不接受特区政府的重大政策而让特区政府下台。
如上所述，特区政府对立法会负责的内容主要有三项。第一，立法会的职权是制定法律而不是执行法律。执行法律的职能由特区政府履行。所以，特区政府对立法会负责，就必须执行立法会通过并已生效的法律，不能随意性地、选择性地执行法律。立法会对特区政府执行法律的情况必然要进行监督。第二，特区政府管理社会事务，负责制定和执行政策，但是特区政府制定的政策是否符合社会的实际情况和民意，要听取立法会的意见。所以，特区政府要定期向立法会作施政报告，接受立法会的批评、建议。第三，特区政府在执行政策、管理公共事务过程中是否依法，是否符合特区政府的政策，也需要接受立法会的监督。如存在问题，立法会议员可以向特区政府提出质询，特区政府就要改进工作，纠正错误。因此，特区政府从法律、政策、工作三个层面对立法会负责。
当然，不能任意扩大特区政府对立法会负责的范围。具体而言，既不能任意扩大特区政府对立法会负责的领域和事项，也不能随意增加立法会的权力。《澳门基本法》规定特区政府对立法会负责有一定限度和范围是有原因的，主要是与行政主导原则有关，与行政长官领导特区政府的体制有关。如果将特区政府对立法会的负责变成议会制下的特区政府对议会的负责，那就完全不符合《澳门基本法》规定的以行政长官为权力核心的行政主导原则。如果特区政府的去留完全由立法会决定，就不可能有行政长官主导的存在，也就破坏了行政长官领导特区政府的体制。所以，不可能规定立法会有权对特区政府提出不信任的动议，迫使其辞职。相反，《澳门基本法》规定特区政府在对立法会负责的同时，主要官员必须接受行政长官的领导，服从行政长官制定的政策，对行政长官负责。
特区政府对立法会负责不等于行政长官对立法会负责。一方面，行政长官与特区政府有紧密的联系，行政长官是特区政府的首长，在这个意义上，它们是一体的；另一方面，行政长官又是特别行政区的首长，有法定的职权，在这一点上，与特区政府有区别，两者是可分的。所以，行政长官以特区首长的身份行使职权，需要对中央人民政府和特别行政区负责。行政长官以特区政府首长的身份行使特区政府的职权，需要对立法会负责。因此，要具体情况具体分析，不能简单地理解为行政长官对立法会负责，只能理解为行政长官领导下的特区政府对立法会负责。
（二十二）关于《澳门基本法》第66条
澳门特别行政区行政机关可根据需要设立咨询组织。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区政府设立咨询组织的规定。
解读
为什么特区政府要设立咨询组织？第一，是吸引澳门社团、社会组织和居民参政议政，通过咨询组织这一平台，特区政府听取各界的意见，了解民情民意，咨询组织的成员也可为特区政府制定政策献计献策，经过集思广益使特区政府的政策更加符合澳门社会实际和居民的意愿。第二，由于咨询组织的成员参与了特区政府政策的制定，可以通过他们向居民宣传特区政府的政策，解释特区政府的政策，并协助特区政府实施政策。咨询组织架起了特区政府与居民之间沟通、合作的桥梁。所以，咨询组织在特区政府科学施政中具有重要的作用。根据基本法的规定，特区政府的咨询组织，既有隶属于行政长官领导的咨询组织，也有隶属于各司司长领导的咨询组织。
第三节 立法机关
（二十三）关于《澳门基本法》第67条
澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关立法会的表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中无争议。
本条的主要内容是明确了对特区立法会性质的规定。
解读
1.立法会是立法机关
澳门特别行政区享有立法权，行使立法权制定法律的机关是立法会。它与行使行政权的政府，行使司法权的法院、检察院是并列的独立机关。
2.立法会在特区政治体制中的地位
在特别行政区政治体制中，立法会和特区政府是两个平行的机关。立法会不同于全国人民代表大会，不是特区最高的权力机关。在全国人民代表大会制度下，全国人民代表大会和国务院的关系是：全国人民代表大会是最高国家权力机关，产生国务院，国务院对全国人大负责并报告工作，接受全国人大监督；全国人民代表大会可以撤销国务院违反宪法、法律的行政法规和决定，对不称职的国家机关工作人员可以罢免。立法会也绝不等同于西方国家的议会，这在前面已作说明。虽然立法会和特区政府之间存在制约关系，但是立法会既无权产生也无权罢免特区政府主要官员。所以，立法会不能凌驾于特区政府之上。
（二十四）关于《澳门基本法》第68条
澳门特别行政区立法会议员由澳门特别行政区永久性居民担任。
立法会多数议员由选举产生。
立法会的产生办法由附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》规定。
立法会议员就任时应依法申报经济状况。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关立法会成员产生的表述，与《香港基本法》的规定有相似的内容，也有重大的不同，没有规定全体议员最终达至普选的目标。在《澳门基本法》起草过程中，围绕立法会议员的资格、外国籍议员的比例限制、议员申报的内容展开了充分讨论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1991年4月17日第六次全体会议上，政治体制小组提交的讨论稿规定：“澳门特别行政区立法会由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的澳门特别行政区永久性居民也可以担任为澳门特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。”[46]在1991年7月9日第七次全体会议上，政治体制小组工作报告提出：“中葡联合声明规定澳门特别行政区的行政机关和立法机关由当地人组成，基本法也作了这样的规定，与中葡联合声明是一致的，现在基本法对行政会委员和立法会组成比例的规定是适当的。”[47]有委员认为，在澳门，非中国籍的永久性居民事实上很难在立法会全体议员中拥有20%的席位，所以非中国籍永久性居民在立法会议员中所占比例的限制可以不作规定。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿》阶段，澳门居民发表了截然相反的意见。有的认为，规定20%的限制将会起到保障葡裔居民的参政作用。有的认为，不超过20%的限制是对葡裔居民的歧视。经分析各种意见后，在1992年3月5日第八次全体会议上，政治体制小组工作报告提出：“立法会中可以有不超过20%的议员由非中国籍的澳门特别行政区永久性居民担任的规定是对澳门永久性居民中外籍人士参加政治生活的照顾，但澳门有些人士认为这是一种歧视。为避免误解，可以将本条的这个规定删去。修改后的条文为：‘澳门特别行政区立法会由澳门特别行政区永久性居民组成。’”[48]
在《澳门基本法（草案）》阶段，有居民建议在本条中增加澳门特别行政区立法会议员不得兼任其他地区或国家议会成员的规定。对于议员申报的内容，在第九次全体会议上，基本法起草委员会秘书长鲁平在《关于修改〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）〉的说明》中指出，立法会议员申报财产与特区政府官员不同，实际上是申报经济状况而非具体的财产。[49]
本条的主要内容是明确了对立法会组成、立法会议员产生方式、立法会议员申报经济状况的义务作出的规定。
解读
1.立法会议员资格
立法会议员必须是澳门特别行政区永久性居民，为什么必须是永久性居民呢？因为永久性居民与特区无论在法律上还是在事实上都存在长久的、固定的联系，要么在澳门出生，要么在澳门通常居住七年以上，并以澳门为永久居住地，对澳门有归属感、认同感和社会责任感。作为“澳人治澳”重要组成部分的立法会议员，如果不了解澳门，不认同澳门，又不愿意承担责任，那么就不可能履行职责，行使好立法权。那么，《澳门基本法》为什么没有像《香港基本法》那样对立法会议员的国籍作出限制？这完全是考虑到澳门的实际。从历史的发展看，澳门永久性居民中的外国人进入立法会担任议员的比例一直不高。从现实的人口结构分析，永久性居民中的中国人占到澳门总人口数的95%以上，外国籍居民不到5%。所以，限制立法会议员中的外国人比例不超过20%，实际作用不大，相反会招致外国籍居民的误解，所以不作出限制性的规定。
2.立法会议员产生的方式
《澳门基本法》第50条第7项规定，行政长官可以委任部分立法会议员。除了委任议员外，多数议员由选举产生。一方面，立法会议员的组成和产生方式延续了澳门原有的制度，原澳门立法会也是由选举议员和委任议员组成。所以，中国政府在《中葡联合声明》中阐述的政策也明确肯定，立法会多数成员由选举产生。另一方面，延续这个制度的安排，也符合行政主导原则和兼顾社会各阶层的利益、均衡参与的要求。行政长官要发挥行政主导的作用，向立法会提出的法案和政策能够得到立法会的支持与获得通过，需要在立法会中得到相对稳定的多数支持，行政长官委任的议员就扮演了重要角色。由于他们不容易受到一时的社会民意或民粹主张的左右，相对地更能够从社会整体和长远的利益考虑和作出选择，支持特区政府的法案和政策，有利于特区政府施政。所以，在一些国家的议会中，部分议员也采用委任制，如印度联邦院中12名议员由总统委任，加拿大参议员由总督任命，新加坡国会议员有部分由总统委任，等等。此外，行政长官委任部分议员，可以对选举产生的议员的代表性不足作出必要的补充。有的社会阶层和界别虽然人数不多，但是它们对社会有一定的重要性，选举未必能够将它们的代表送入立法会，行政长官可以通过委任议员的方式做到兼顾。历史和现实都证明，行政长官委任的议员中，有相当一部分是专业界别的人士，包括法律界人士，他们进入立法会后，在立法会审议特区政府法案中，可以发表专业意见，提升法案的质量。
立法会选举产生的议员按照《澳门基本法》附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》和《澳门特别行政区立法会选举法》产生。选举产生的议员占立法会议员的比例可以适当增加，但不能改变行政长官委任议员的数量。根据《澳门基本法》附件二的规定，从第二届立法会开始，直选议员由第一届的8人增加为10人，间选议员由8人增加为10人，委任议员人数不变；第三届立法会直选议员由10人增加为12人，间选议员和委任议员人数不变。2012年6月30日，全国人大常委会对《澳门特别行政区立法会的产生办法》作出修改，从第五届立法会开始，直接选举议员14人，间接选举议员12人，委任议员7人。曾有意见提出，希望通过逐步减少委任议员的席位来增加选举产生议员的人数。此种意见既没有被社会大多数人认同，也未被全国人大常委会接纳，根本原因就是不符合基本法制定时的初衷，保留委任议员并不是一个过渡性的规定，而是立法会体制中必须保留的元素，因为它是行政主导体制和利益兼顾、均衡参与制度必不可少的部分。所以，基本法附件二的任何修改均不能涉及废除委任议员的规定。
3.立法会议员申报经济状况
由于基本法并未规定立法会议员不得兼任其他职务，从事赢利活动，而基本法对行政长官是明确禁止从事赢利活动，所以要求行政长官申报财产就可以达到监督的目的，而对议员作出同样的规定则未必能达到同样的目的。在此情况下，由于立法会议员可以从事赢利活动，为了监督他们行使职权时是否存在利益冲突，要求他们申报经济状况就是合理的，因为经济状况的概念要大于财产状况，包括经营和参与公司的活动。
（二十五）关于《澳门基本法》第69条
澳门特别行政区立法会除第一届另有规定外，每届任期四年。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中无争议。
本条的主要内容是明确了对立法会任期的规定。
解读
本条是对立法会任期的规定，除立法会被解散的特殊情况外，通常每届任期四年。为什么立法会的任期与行政长官的任期不同步？立法的考虑是，尽量避免行政长官与立法会同年选举。在同一年，既选举行政长官，又选举立法会议员，社会和政府会投入很大的精力，不可避免地会影响社会和特区政府的正常运作，错开选举可以避免这种情况。加之行政长官选举和立法会选举是互相独立的选举，有条件可以做到分别选举。所以基本法规定，行政长官任期五年，立法会任期四年。
（二十六）关于《澳门基本法》第70条
澳门特别行政区立法会如经行政长官依照本法规定解散，须于九十日内依照本法第六十八条的规定重新产生。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在《澳门基本法》起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对立法会被解散后重新选举的规定。
解读
第一，规定了立法会重新产生的期限。从立法会被解散到新一届立法会产生必须在90天内完成。时间上不能太短，也不能太长。时间太短，不利于选举有充分的时间准备和有序进行。时间过长，影响立法会的运作及对特区政府的监督。第二，按《澳门基本法》规定产生新一届立法会。具体而言，立法会议员按照《澳门基本法》第68条和《立法会选举法》选举产生。委任的议员由行政长官按照《澳门基本法》第50条任命。
（二十七）关于《澳门基本法》第71条
澳门特别行政区立法会行使下列职权：
（一）依照本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律；
（二）审核、通过政府提出的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况报告；
（三）根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务；
（四）听取行政长官的施政报告并进行辩论；
（五）就公共利益问题进行辩论；
（六）接受澳门居民申诉并作出处理；
（七）如立法会全体议员三分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过决议，可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定；
（八）在行使上述各项职权时，如有需要，可传召和要求有关人士作证和提供证据。
本条规定的主要内容与《香港基本法》规定相同，但也有一些区别，只规定立法会批准特区政府的财政预算案，并没有规定公共开支要经立法会批准。在起草过程中围绕特区政府向私人担保的批准、弹劾行政长官的程序、特区政府官员向立法会作证的条件、质询权的性质进行了讨论。
关于特区政府的担保。特区政府向私人提供担保涉及特区政府的财政支出，所以要事先得到立法会的批准。[50]另外，基于特区政府的财政预算由立法会批准，所以1992年3月5日第八次全体会议主任委员会议指出，增加立法会批准由特区政府承担的债务的规定，使立法会对特区政府将来可能的借贷担保的债务有审批和监督权。[51]
关于弹劾的条件。弹劾行政长官的动议是规定由1/3议员还是由1/4议员联合提出？在1991年4月17日第六次全体会议上，政治体制小组提出的方案是全体议员1/4联合动议。[52]第七次全体会议通过的《澳门基本法（草案）征求意见稿》维持不变。[53]经听取社会意见后，1991年12月6日政治体制小组会议纪要建议将弹劾行政长官由1/4议员改为由1/3议员动议。在1992年3月5日第八次全体会议上，政治体制小组工作报告指出：“澳门有些人士认为本条第7项只要求1/4的议员联合动议，即可指控行政长官，人数太少，建议修改为1/3。委员们采纳了这个建议，同意将1/4议员的动议改为1/3议员动议。”[54]《澳门基本法（草案）》做了相应的修改。[55]澳门居民认同《澳门基本法（草案）》规定弹劾行政长官的动议需要1/3议员联名，因为澳门立法会议员的总数有限，与香港不同，也可以防止有人滥用权力。在《澳门基本法（草案）》征求意见时，有意见认为将1/3改回1/4。起草委员会认为1/3的规定是合理的，没有接受修改的意见。
关于向立法会作证。在1990年12月11日第五次全体会议上，有的委员认为，立法会有权决定政府官员向立法会作证。但有的委员指出，涉及重大机密事项，只能由行政长官决定特区政府官员是否应到立法会作证。[56]1991年6月3日政治体制小组会议纪要建议表述为，立法会可以传召有关人士作证。但对特区政府官员作证加了限制，增加“根据安全或重大公共利益的需要”由行政长官决定政府官员是否作证。[57]
关于质询的问题。在第六次全体会议上，有意见认为，立法会议员可对特区政府工作提出质询。有委员认为，对特区政府质询既包括对特区政府工作的质询，也包括对特区政府公务人员的质询。如果规定对特区政府工作质询，就不一定包括对特区政府工作人员的质询。[58]1991年7月9日，起草委员会秘书长鲁平在《关于澳门特别行政区基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）的说明》中指出：“原第五项的‘对政府提出质询’是作为立法会的职权，但实际上对政府的工作提出质询是议员的一项权利。所以，规定在这里不太合适，建议删去第七十四条第五项，另增写第七十九条为：‘澳门特别行政区立法会议员有权依照法定程序，对政府的工作提出质询。’”[59]所以，质询权不宜放在立法会职权中规定。
除上述问题的讨论外，香港在制定基本法时，有意见认为，立法会有权对主要官员投不信任票，须由2/3议员通过，报中央决定。澳门居民在基本法起草过程中没有认同此种意见，认为不符合行政主导的原则，并没有引起新的讨论和异议。
本条的主要内容是明确了对立法会职权的规定。
解读
1.立法权的含义
立法权就是立法会有制定法律规范的权力，具体包括制定法律、修改法律、暂停实施法律、废除法律。暂停实施法律是澳门原有立法制度中的一项做法，当形势变迁，情况复杂，一时难以对修改或废除法律条文作出决定时，采取暂停实施办法解决，以观实效，再作决定，比较灵活地处理了法律与现实的关系。特区成立后，立法会对投资居留法中有关不动产投资获取澳门居民资格的条款作出了暂停实施的决定。
立法会立法，必须以基本法为依据，符合基本法的规定。不仅立法权限符合基本法的授权，而且立法内容也要符合基本法的规定，凡抵触基本法则无效。当然，立法会行使立法权也要符合基本法和法律规定的立法程序，从法案的提出到法案的审议通过、签署公布，各环节均要依法进行。
从成立至2018年，立法会共制定与修改了278部法律（见表1）。[60]
表1 澳门立法会制定和修改法律统计
表1 澳门立法会制定和修改法律统计-续表
2.审核与审议的含义
审核包含审议、核准通过的意思，审议只包含讨论，不需要批准，所以两者有区别。那么，基本法为什么规定政府财政预算案须立法会审核通过？因为特区政府的收入和支出涉及公共财政资源的使用，属于重大公共利益，不能由特区政府单方面自把自为，需要由代表民意的机构把关，所以由立法会审核通过。为什么财政预算执行（决算）情况只能由立法会审议呢？一方面有历史的原因，因为澳门原有做法是对预算和决算分别采取审核和审议的不同方式；另一方面也是考虑实际操作的可能性，由议员批准特区政府财政决算也是象征意义大于实际意义。而审议同样赋予议员对特区政府财政的监督权，如果发现决算中的问题，可在审议过程中质询特区政府，发挥监督作用。
3.决定税收和批准债务
决定税收，批准债务，在此处的含义没有区别，均是表达需要立法会审议通过，仅仅是用词的差别。税收是特区政府财政的最主要来源，直接涉及居民的收益和财富分配，不能由特区政府单方面想收多少就收多少，所以需要立法会批准。债务是特区政府的另一种收入，通过举债增加收入。由于债务是需要偿还的，通过财政支出负担，是一种特殊的收入和支出，所以也必须由立法会批准。《澳门基本法》规定的债务是广义的，不论是特区政府实际产生和承担的债务，如发行特区政府债券，还是可能产生的债务，如特区政府作出的担保，产生的或有债务，均须立法会批准。
4.施政方针的辩论
辩论就是讨论，议员与特区政府就施政政策讨论，不包含立法会批准特区政府政策的意思。特区政府向立法会介绍、解释特区政府的政策，立法会议员对特区政府的政策提出意见、批评和建议。通过辩论，一方面监督特区政府的施政，另一方面达到完善特区政府政策的目的。立法会有施政方针辩论的程序。《立法会议事规则》第152条规定，先由行政长官发言，后立法会议员要求解释。立法会议员对施政报告中每一项基本政策进行讨论，并可要求特区政府有关官员到立法会答辩，辩论最长时间为10天。
5.公共利益辩论
公共利益不是一部分人的利益，而是涉及社会的整体利益。一方面，公共利益引起社会的高度关注；另一方面，解决公共利益问题需要社会集思广益，所以立法会是一个很好的讨论公共利益解决办法的平台。虽然立法会议员对公共政策的辩论不能代替特区政府制定政策，但是通过对公共利益的辩论，可以对特区政府已经制定的公共政策进行监督，提出批评、建议，促进特区政府对政策加以改善，也可以通过辩论推动特区政府制定新的公共政策来满足公共利益的实现。议员对公共利益的辩论也要遵循《立法会议事规则》第137、139、140条和第141条的规定进行。先由议员提出公共利益问题辩论的申请，经全体会议决定是否进行辩论。如立法会决定进行辩论，则由立法会主席通知行政长官。在辩论进行前，应由议员提供所需的资料。在辩论时，先由特区政府代表回答议员的提问，然后议员互相辩论。
6.接受居民的申诉并作出处理
居民有权利向立法会提出申诉，立法会有权接受居民的申诉，并按照相关的规则作出处理。对于立法会职权范围内的事项，立法会可作出处理；不属于立法会的事项，转介有权限的部门处理。
7.提出对行政长官的弹劾案
按照法定的程序，立法会议员可动议中央人民政府免除行政长官的职务。第一，提出弹劾案的条件。一是有严重违法行为，主要是指刑事犯罪，应该受到刑法惩处的行为。二是有渎职行为，作为公职人员没有履行法定的职责，导致失职应受刑法处罚的行为。这两种行为虽然形式不同，但是有一个共同的本质：属于严重犯罪，要受到刑法的追究。所以，弹劾不同于议会制下议会基于政治原因通过不信任案迫使政府下台。弹劾不能基于政治原因，必须基于刑事犯罪的原因。第二，弹劾的程序。弹劾分三步进行。首先，需要有1/3议员提出动议，指出行政长官有严重违法的行为。弹劾是立法会对行政长官的一种制约，但是也不能轻易发起，以免影响行政长官的工作和威信。加之立法会议员人数不多，规定弹劾动议议员人数较少，不够严肃。所以，规定了弹劾动议需要较高的门槛。其次，经全体议员1/2（过半数）通过动议，成立调查行政长官严重违法行为的委员会，展开深入的调查取证工作。再次，调查委员会的报告，经全体议员2/3多数通过，提出弹劾案。根据基本法的规定，立法会只是有权提出弹劾案，弹劾能否成立最终由中央人民政府决定，因为行政长官由中央人民政府任免，免除行政长官的职务属于中央人民政府的权力。
8.传召作证
立法会因行使职权的需要，可以传唤有关人士来立法会作证，提供证据。按照基本法的规定，立法会行使传召有关人士提供证据有一个前置条件，即在行使以上职权时方可行使传召权。传召权不是独立的权力而是附随的权力。此外，立法会的传召权还受到一个特殊的限制，行政长官可以因公共利益决定特区政府工作人员不出席立法会作证。
（二十八）关于《澳门基本法》第72条
澳门特别行政区立法会设主席、副主席各一人。主席、副主席由立法会议员互选产生。
澳门特别行政区立法会主席、副主席由在澳门通常居住连续满十五年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中无争议。
本条的主要内容是明确了对立法会主席、副主席资格和产生办法的规定。
解读
1.立法会主席、副主席产生办法
参照澳门原有立法会主席、副主席的产生办法，《澳门基本法》规定立法会主席、副主席由议员互选产生。
2.立法会主席、副主席的资格
由于立法会是特区政治体制中一个重要的机关，行使特区的立法权，因此立法会主席、副主席必须是中国公民，方能体现国家主权，对国家效忠，对特别行政区负责。同时，也需要保持与行政机关、司法机关负责人相同的资格，包括居住年限、永久性居民资格。虽然在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，有委员提出立法会主席和副主席也应该无外国居留权。但基本法起草委员会考虑到立法会主席、副主席应该与特区政府主要官员的资格保持一致，所以没有作出立法会主席、副主席在外国无居留权的规定。
（二十九）关于《澳门基本法》第73条
澳门特别行政区立法会主席缺席时由副主席代理。
澳门特别行政区立法会主席或副主席出缺时，另行选举。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，但根据澳门的传统规定立法会设副主席职位。
本条的主要内容是明确了对立法会主席、副主席职位的规定。
解读
本条第一款规定立法会主席缺席时由副主席代理。缺席是指立法会主席因公或因私及其他原因不能履行职务时，由副主席代理行使职权。本条第2款规定，立法会主席或副主席出缺时，需要选举产生。出缺是指职务空缺，所以需要选举产生新的立法会主席或副主席。
（三十）关于《澳门基本法》第74条
澳门特别行政区立法会主席行使下列职权：
（一）主持会议；
（二）决定议程，应行政长官的要求将政府提出的议案优先列入议程；
（三）决定开会日期；
（四）在休会期间可召开特别会议；
（五）召开紧急会议或应行政长官的要求召开紧急会议；
（六）立法会议事规则所规定的其他职权。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在《澳门基本法（草案）》阶段，有人建议增加“立法会议员也可要求召开紧急会议”。
在1992年3月5日第八次全体会议上，基本法起草委员会秘书长鲁平在《关于〈澳门基本法（草案）讨论稿〉的说明》中提出，应增加立法会主席决定议程的职权。如果主席没有这一权力，议员意见不一致，立法会就无法开会。[61]
本条的主要内容是明确了立法会主席的职权。
解读
立法会主席的职权属于程序权力而非实体权力。立法会主席的职权，主要可以归纳为三项。
第一，主持会议。当立法会举行会议时，需要有人维持会议的秩序，这个权力交由主席行使。
第二，决定会议议程。立法会会议讨论事项及先后顺序，由立法会主席决定。但是，当行政长官提出请求时，立法会主席必须将行政长官提请的事项无条件地优先纳入议程。
第三，决定召开会议。什么时候召集会议，以及召集何种类型的会议，由立法会主席决定，包括特别会议和紧急会议。特别会议是在立法会休会期间召开的会议。在立法会工作期间，如果在两次平常会议之间发生紧急情况需要召开会议作出处理，立法会主席可以召开紧急会议。此外，行政长官根据需要也可以要求立法会主席召开紧急会议。
为什么行政长官向立法会提交的事项优先列入立法会议程优先讨论？为什么应行政长官要求立法会要召开紧急会议？这种安排体现了行政主导的原则，立法机关要配合行政机关的工作。如果特区政府向立法会提出的事项不能优先讨论和审议，势必影响特区政府的施政和行政管理。
（三十一）关于《澳门基本法》第75条
澳门特别行政区立法会议员依照本法规定和法定程序提出议案。凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。
本条规定与《香港基本法》相同，在起草过程中主要围绕立法会议员提案权的限制进行讨论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，关于财政议案，1990年11月13日政治体制小组第六次会议纪要记载，有委员建议将议员提案的限制改为“涉及增加公共开支和减少公共收入”。有委员认为，特区政府和议员均可提出财政预算议案，特区政府如不同意议员提出的议案可以不签署。关于特区政府运作的议案，有委员认为，“涉及”两字的面太广，一切提案都会涉及特区政府运作，因此本条规定将使立法会议员无法作为而特区政府为所欲为，也无法使特区政府受到立法会的监督。也有委员认为，如果立法会议员提出的法案任意改变政府的运作，对特区政府的工作是不利的，因此对议员提案范围作出限制是必要的。关于特区政府政策的议案，有委员认为，只有提案改变和违背特区政府政策的法案，才需要得到行政长官的书面同意。[62]有委员认为，“政府政策”的提法太宽泛，不好把握。有委员认为，总的精神是立法会不要干预特区政府职权范围内的事务，否则不利于特区政府的正常运作，对此加以限制是必要的。[63]
在《澳门基本法（草案）征求意见稿》阶段，有澳门居民认为，专属提案权不利于行政制衡，会损害三权分立。有意见认为，要行政长官书面同意是现行制度的倒退。
在《澳门基本法（草案）》阶段，1992年3月5日第八次全体会议上，有委员提出，立法会议员可以提出任何议案，但基本法作出限制就不太好。有委员认为，如果议员可以无休止地提出议案，限制特区政府的权力，特区政府将无法正常工作，为了便于特区政府与立法会协调，本条的规定是必要的。[64]有委员认为，将不涉及公共开支的议案，改为“增加开支，减少收入”的议案议员不得提出，以缩小限制的范围。有委员主张删去“凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意”这句话。一些委员认为，基本法中政治体制条文的规定，既要考虑到立法会行使立法权，也要考虑到政府的行政效率。也有意见建议将书面同意改为书面意见。[65]在全体会议上有部分委员提出修正案，建议凡涉及政府政策的议案由全体议员1/5联名签署即可，无须行政长官书面同意。但该修正案被全体会议否决。
《澳门基本法（草案）》公布后，有居民认为，澳门目前并未限制立法会议员的提案权，建议将本条的限制删去。有意见认为，涉及特区政府政策的议案，在提出前，除必须得到行政长官书面同意外，可加上“或2/3的立法会议员同意”。有意见认为，这些限制改变了目前的做法，导致行政权独大。在1993年1月13日第九次全体会议上，政治体制小组工作报告指出：“委员们认为，法律对立法会议员的提案权作出限制在世界许多国家也有先例。本条的表述尽管存在争议，但在尚未找到合适的表述方法之前宜保留原规定。”[66]
最终，基本法起草委员会认为，对立法会议员的提案权作出限制，是符合行政主导原则的，所以没有接纳修改意见。
在1991年7月9日第七次全体会议上，基本法起草委员会秘书长鲁平在《关于澳门特别行政区基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）的说明》中提出，考虑到法案仅仅是议案的一种，所以建议用“议案”代替“法律草案”，条文改为“澳门特别行政区立法会议员依照本法规定和法定程序提出议案”。[67]
本条的主要内容是明确了对特区政府和议员提案权的规范，规定了特区政府专属提案权的范围，也规定了议员提案的范围。
解读
1.特区政府提案权的范围
根据本条的规定，特区政府的专属提案权，从学理上可以分为绝对的提案权和相对的提案权。绝对的提案权可以排除议员的提案，包括对公共收入和支出、政治体制、政府运作的事项，即议员在任何情况下都不得提出相关的议案。相对的提案权主要限于特区政府政策，特区政府可以主动就政策提出相关的议案，而立法会议员只有在行政长官书面同意后才可以提出相关的议案。如果行政长官不同意，立法会议员则不能提出政府政策方面的议案。
2.特区政府专属提案权的含义
“专属”具有排他性，即不可能与其他主体分享。具体而言，不可能就同一个事项特区政府提出一个议案，立法会议员提出一个议案。所以，专属提案权包括两个方面，一是最初提出议案的权力，二是随后对议案提出修正的权力。虽然，立法会议员在审议特区政府的提案时，可以提出各种各样的意见、建议，但必须由特区政府决定是否接纳其意见，建议并修改提案，绝对不能由立法会议员直接修改特区政府的提案，否则就变成了议员的议案，侵犯了特区政府的专属提案权，不符合专属的要求。对此，第1/1999号决议《澳门特别行政区立法会议事规则》第104条规定：“澳门特别行政区政府对下列事项享有专属提案权及随后提案权：a）立法会选举法；b）公共收支；c）政治体制；d）政府运作。”专属提案权，包含随后对议案的修正权。
3.规定特区政府专属提案权的意义
为什么要规定特区政府拥有专属提案权，同时对立法会议员的提案权作出限制？这主要是由特别行政区政治体制中的行政主导原则决定的。第一，在行政主导体制下，特区政府需要掌握制定政策，推行政策，保障政策实施的主导权，为此，特区政府需要通过立法加以保障，从而必然使得特区政府享有专属提案权。如果立法会议员可以就公共收支提出议案，则可能削减财政收入支出，影响政府的政策执行，可能减少收入和扩大支出，使特区政府难以为继。如果立法会议员可以对特区政府运作事项提出议案，可能会干预特区政府的运行和特区政府的工作程序，影响特区政府的行政效率。如果立法会议员可以就政治体制的事项提出议案，则可能扩大立法会的权限，缩小特区政府权限，改变行政与立法的关系。如果立法会议员可以就特区政府政策不经行政长官书面同意主动提出议案并审议通过，就会影响特区政府的施政，改变特区政府的政策，变成立法主导行政。总之，因为特区政府要执行立法会通过的法律，如果立法内容和立法过程完全由立法会议员主导，那么行政主导就不复存在。第二，特区政府行使专属提案权，不会妨碍行政机关和立法机关互相制约，立法会可对特区政府的提案提出修改意见或否决，不会出现特区政府不受限制的情况；同时，也有利于特区政府站在社会整体利益的立场上推动公共政策的实施，维持行政机关正常运作。必须强调的是，澳门的政治体制与西方的议会制有所不同，立法会不能凌驾于特区政府之上，不具有英国式议会主权、议会至上的地位，立法会在政治体制中的主要功能是制约行政机关而非主导行政机关，这决定了立法会议员的提案权会受到限制。第三，为保障特区政府的施政和行政效率，对立法会议员提案权作出某方面的限制，也是一些议会制国家通行的做法。如奥地利、比利时法律规定，议员不得提出减少公共收入和公共支出的法案；在巴西，议员不得提出有关公共服务和军队的法案；在英国，下议院议员不得提出增加开支和增加税收的法案。有的国家还规定，对于应由政府提出的外交条约、行政机关人员的任命等事项，议员无提案权。
（三十二）关于《澳门基本法》第76条
澳门特别行政区立法会议员有权依照法定程序对政府的工作提出质询。
本条规定与《香港基本法》相同，在起草过程中并无争议。但是，本条表述得更加准确，行使质询权的主体是立法会议员，而不是立法会。所以，质询并非作为立法会的职权规定的，而是作为立法会议员的权利规定的。
本条的主要内容是明确了对立法会议员质询权的规定。
解读
1.质询权的含义
立法会议员对特区政府和公职人员提出质问和要求答复的权利，是立法会对特区政府监督的一种形式。质询是立法会议员针对特区政府的政策或工作提出问题，要求特区政府加以改善。质询不同于咨询，不是了解问题，而是针对问题。质询权是立法会议员个人的权利，所以质询不需要立法会同意，由立法会议员发起即可进行。质询可以是书面的，也可以是口头的。特区政府必须以相应的形式回复议员的质询。
2.质询的程序
立法会议员的质询必须依法进行。《立法会议事规则》第二章“监督程序”第一节对特区政府的质询程序作出规定，立法会议员可就特区政府工作的事项提交全体会议进行质询，负责有关工作的特区政府官员应接受质询。立法会第2/2004号决议《对政府工作的质询程序》第5条、第9条对口头质询的申请和举行作出规定，口头质询由立法会议员或六名立法会议员联署提出质询申请书，由立法会主席发给立法会议员并通知行政长官，决定召开质询的全体会议。提出质询的立法会议员首先发言五分钟，特区政府官员回答十分钟，立法会议员随后发言不超过两分钟，特区政府官员再答复不超过十分钟，其他立法会议员补充提问不超过一分钟，最后特区政府官员有十分钟时间回应。第11、12、13条对书面质询的申请和答复作出规定，每一位立法会议员每周可向立法会主席提出一次书面质询，由立法会主席交行政长官，特区政府应在行政长官收到30日内作出书面答复。由于立法会议员的质询不同于立法会的辩论，所以对立法会议员质询与特区政府官员的答复，有次数的限制。
（三十三）关于《澳门基本法》第77条
澳门特别行政区立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。除本法另有规定外，立法会的法案、议案由全体议员过半数通过。
立法会议事规则由立法会自行制定，但不得与本法相抵触。
本条规定与《香港基本法》相同，在起草过程中并无重大争议。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，有意见认为，立法会表决通过的法案议案，没有必要规定须由全体议员过半数通过，因为出席的人数未必到齐，会影响立法的效率。但是，起草委员会考虑到立法会议员总人数不多，如果以出席会议的议员过半数通过法案，会造成少数决定多数的局面，不符合民主的原则。
本条的主要内容是明确了对立法会会议和立法会通过议案、法案的法定人数的规定。
解读
1.立法会会议的法定人数
立法会是集体议事、集体决策的机构，为了保证立法会的民主代议性和合法性，所以规定必须过半数议员出席方为有效。此外，立法会议员总人数不多，目前是33人，要求过半数议员出席会议完全必要。
2.立法会通过议案、法案的法定人数
为了确保立法会议案、法案的通过符合多数决的原则，规定必须由全体议员过半数通过方为有效。如涉及基本法修改等重大的法案，需要由立法会议员2/3多数通过。为什么要求全体议员过半数或2/3通过，而不是出席会议的1/2或2/3多数？同样是为了体现民主多数决的原则，如果仅仅是出席会议的1/2议员通过法案，实际上可能出现并没有超过全体议员的半数，变成了少数决定多数，不符合民主原则。提高立法的效率也必须符合民主的原则。
3.立法会议事规则的属性
立法会议事规则比较特殊，与一般的法案不同，立法会议事规则经立法会审议通过后无须行政长官签署公布。所以，立法会议事规则的性质是机关内部规则，只对立法会有约束力。但是，立法会议事规则仍然必须符合基本法规定，不能与基本法相抵触。如果抵触了基本法的规定，也是无效的，这体现了基本法在特别行政区法律体系中的权威地位。
（三十四）关于《澳门基本法》第78条
澳门特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中没有争议。
本条的主要内容是明确了对立法会通过的法案必须经行政长官签署、公布后方为有效的规定。
解读
1.签署和公布是立法程序的有机组成部分
澳门特别行政区立法程序由法案提出、审议、通过、签署和公布几个环节组成。只有完成了整个立法程序，法案才能够成为法律正式生效。所以，行政长官的签署、公布并不是形式意义上的程序，按照基本法的规定，行政长官如认为立法会的法案不符合基本法和特别行政区的整体利益，可将有关法案发回。如果立法会再次通过原案，行政长官可以解散立法会。
2.行政长官签署、公布的意义
为什么立法会通过的法案需要由行政长官签署、公布？因为行政长官是特别行政区的首长，对中央人民政府负责，包括负责基本法的实施，而立法会是根据基本法制定法律，所以行政长官有宪制责任确保基本法的实施，维护基本法的权威，判断立法会制定的法律是否符合基本法。加之行政长官还须对特别行政区负责，立法会制定的法律是否符合特别行政区的整体利益，需要受行政长官监督。因此，基本法规定行政长官享有签署和公布法案的权力。这也是特区政治体制中行政主导原则在立法程序中的体现。
（三十五）关于《澳门基本法》第79条
澳门特别行政区立法会议员在立法会会议上的发言和表决，不受法律追究。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中围绕议员的言论自由范围展开了讨论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1990年11月13日政治体制小组第六次会议纪要记载，有委员主张，议员在履行职责时的发言和表决不受法律追究，而不是限于“在立法会上的发言”。在1991年4月17日第六次全体会议上，有委员认为，议员在立法会会议上的发言和表决，不受法律追究，范围似乎太窄，因为议员的职责不仅仅是发言和表决。但大多数委员认为，一般情况下议员与市民同样要遵守法律，但为了在特殊情况下保证立法会的正常运作，才赋予议员某些特权，这也是一种世界通例，所以规定是合理的。[68]
在《澳门基本法（草案）征求意见稿》阶段，在1992年3月5日第八次全体会议上，有委员认为，立法会议员的言论自由受保护应该扩展到在执行立法会的公务时的行为也不受追究。但也有委员认为，如果扩大议员言论自由不受法律追究的范围，有违法律面前人人平等的原则，所以本条的规定是合适的。[69]
本条的主要内容是明确了对议员言论自由保护的规定。
解读
1.议员言论自由保护的条件
保护议员的言论自由不受法律追究，目的是保障议员更好地履行职责，所以是有条件的保护。基本法规定，立法会议员只有在立法会会议上的发言不受法律追究，且限于特定的地点和时间。只有在立法会举行会议的场所，在立法会会议的时间段的发言不受追究。反之，在立法会会议外的言论如果违反了法律的规定，须承担相应的法律责任。
2.议员的言论自由与自律
法律赋予议员一定的言论自由空间和免责特权是完全必要的，有利于议员监督特区政府的工作，为公义发声。但议员应该珍惜法律赋予的言论自由，而不是滥用这种自由。所以，议员在立法会上发言，一定要自律，不应该利用免责的机会，违背客观事实，胡言乱语，应该为居民起到遵纪守法的示范作用。
（三十六）关于《澳门基本法》第80条
澳门特别行政区立法会议员非经立法会许可不受逮捕，但现行犯不在此限。
本条规定与《香港基本法》的规定基本相同，但在议员人身自由保护的范围上略有区别，在起草过程中无争议。
本条的主要内容是明确了对议员人身自由受法律保护的规定。
解读
1.议员人身保护的条件
《澳门基本法》根据原有的制度，规定议员出席会议、赴会途中的人身自由受法律保护。澳门根据原有的制度，规定议员任职期间人身自由受法律保护，与《香港基本法》规定相比，受法律保护的范围更广泛。议员人身自由受限制的情况有两种。第一，现行犯。当事人正在实施犯罪行为，为制止现实的社会危害性，法院可以对其实施人身自由限制的强制措施。第二，立法会许可。虽然不是现行犯，但当事人犯罪的行为已经触犯了刑法并应该受到刑法的处罚，经立法会许可后，法院可以采取限制人身自由的强制措施。立法会许可，需要由立法会过半数议员的表决同意方可作出。对议员的人身自由作出特别保护，目的是保障议员更好地履行职责。
2.议员的刑事诉讼程序
议员被提起刑事诉讼，分别按不同情况进行。第一种情况需要由立法会作出中止议员职务的决议，方可进入刑事诉讼程序。澳门第12/2009号法律《立法会立法届及议员章程》第27条规定，议员在特区内被提起刑事诉讼，审理该案件的法官应将该事实通知立法会，由立法会决定是否中止有关议员的职务，但倘属现行犯，且该罪的刑罚上限为逾三年徒刑的情况，则不在此限。第二种情况是无须立法会许可，强制中止议员的职务。第27-A条规定，如议员因故意犯罪且该罪的刑罚上限为五年或五年以上徒刑而在特区内被提起刑事程序，并根据第27条第1款被确定控诉，其议员职务的中止属强制性，并于接到审理有关案件的法官通知后开始生效。
（三十七）关于《澳门基本法》第81条
澳门特别行政区立法会议员如有下列情况之一，经立法会决定，即丧失其立法会议员的资格：
（一）因严重疾病或其他原因无力履行职务；
（二）担任法律规定不得兼任的职务；
（三）未得到立法会主席同意，连续五次或间断十五次缺席会议而无合理解释；
（四）违反立法会议员誓言；
（五）在澳门特别行政区区内或区外犯有刑事罪行，被判处监禁三十日以上。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，但略有区别。起草委员会同意删去因破产和不履行债务，或因丧失和放弃永久性居民资格而丧失议员资格的规定。主要的考虑是，前者属于民事法律责任，与犯罪承担刑事责任不同，应该区别对待；后者已经不符合立法会议员需要具有永久性居民资格的要求，无须立法会决定即丧失议员资格。此外，考虑到立法会主席也是议员，如果立法会主席丧失其议员资格，基本法仍规定由立法会主席宣布，就不太恰当。所以，《澳门基本法》规定由立法会决定议员丧失资格。立法会的决定以事实为依据，只要议员存在属于基本法列举的五种情况之一的行为，立法会就必须宣告议员丧失资格。
本条的主要内容是明确了对议员丧失资格的规定。
解读
1.无力履行职务
虽然无力履行职务的情况是多种多样的，但本质上是没有能力履行议员的职务，基本特征是客观上失去了议员的行为能力。
2.兼任职务
兼任法律禁止担任的职务，兼任与其身份不相符的职务，将妨碍议员公正行使权力，比如议员兼任公务员，议员和公务员身份之间会存在利益冲突，势必影响立法会监督特区政府工作。
3.无故缺席会议
因为议员出席立法会会议是本职工作，出席会议既是权利也是义务，无理由不出席立法会会议就是不履行义务，将会失去议员资格。
4.违反誓言
立法会议员就职时，需要按照基本法和特区法律的规定宣誓就职。誓言是议员对法律的承诺，有约束力。如议员要宣誓效忠中华人民共和国澳门特别行政区，拥护《澳门特别行政区基本法》。议员违背誓言，言行上表现出不愿意效忠特别行政区，不愿意拥护基本法，不能够尽忠职守、廉洁奉公，是十分严重的问题。
5.被处刑罚
议员因刑事犯罪被处30日以上的刑罚。被处以刑罚，不仅失去了人身行动的自由，不能履行议员的职责，还对社会造成危害，不适合做议员。
第四节 司法机关
在基本法起草过程中，对司法机关的定义有不同的意见。有意见认为，检察院是司法辅助机关。有意见认为，应提高检察院的地位，明确其是司法机关。1990年11月13日政治体制小组第六次会议纪要记载，有意见认为检察院是司法辅助机关，有意见认为是司法机关。由于对检察院是否属于司法机关存有分歧，一时达不成共识，委员们最终同意，《澳门基本法》只明确规定法院和检察院的职能，不对司法机关下定义，致使出现了行政长官（《澳门基本法》第45条第1款“澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区”）、行政机关（《澳门基本法》第61条“澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关”）、立法机关（《澳门基本法》第67条“澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关”）有定义而司法机关却没有定义的情况。虽然在基本法中对司法机关没有定义，但法院和检察院是在“司法机关”一节中规定的。所以，澳门特别行政区成立后，澳门特区立法会通过的第9/1999号法律《司法组织纲要法》。第2条规定：“司法机关指法院及检察院。”另外，《澳门基本法》与《香港基本法》还有一个明显的不同，即没有规定司法机关的司法官予以留用，对原有的法院和检察院体制也作了一些改变。所以，需要根据澳门的实际情况筹组司法机关，《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》第7条规定：“澳门特别行政区法院由澳门特别行政区筹备委员会依照澳门特别行政区基本法负责筹组。”
（三十八）关于《澳门基本法》第82条
澳门特别行政区法院行使审判权。
本条的规定参照了《中葡联合声明》中有关审判权的表述，与《香港基本法》规定基本相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对法院行使的权力属性作出的规定。
解读
法院行使的是审判权。审判权是审理权和裁决权的合称，是法院所专有的一种排他性权力，除法院之外，其他机关不享有这种权力。澳门法院行使审判权审理和裁决刑事案件、民事案件或其他案件。但是，澳门法院的审判管辖权受《澳门基本法》第19条的限制，对“国家行为”和“国家行为的事实”无管辖权。
（三十九）关于《澳门基本法》第83条
澳门特别行政区法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关法院独立行使审判权的表述，与《香港基本法》的规定相同，在起草《澳门基本法》的过程中没有争议。
本条的主要内容是明确了法院独立行使审判权的原则。
解读
1.独立审判的含义
独立行使审判权，不受任何机关和个人的干涉，主要包括：第一，法院行使审判权，不受行政机关、立法机关的干涉，也不受任何社会组织和个人的干涉，任何机关和个人既不能对法院发出指示和命令，也不能对审判人员施加压力，或威胁，或利诱；第二，上级法院也不能干预下级法院的审判，两者之间不存在领导与被领导的关系，仅仅是管辖权不同的审级关系。上级法院可以在自己管辖权的范围内，对下级法院的判决作出维持原判、改判或重判的决定，但不能对下级法院发出指令。
2.独立审判的前提
独立审判不是法官随心所欲地行使审判权，必须严格依照法律规定行使审判权。依法是独立的前提，只有做到依法，独立才能够受法律的保障。违反法律的规定，滥用司法审判权，不受法律的保护。独立不能游离于法律之外，法官不按照法律规定审理和裁决，而是徇私枉法，则要受到法律的追究和制裁。
（四十）关于《澳门基本法》第84条
澳门特别行政区设立初级法院、中级法院和终审法院。
澳门特别行政区终审权属于澳门特别行政区终审法院。
澳门特别行政区法院的组织、职权和运作由法律规定。
本条是依据澳门的具体情况对澳门法院的体制作出的规定。在《澳门基本法》起草过程中，有意见认为，澳门地狭人少，不需要层次过多的法院体系，要求将中级法院和终审法院合一设置，在合一设置的法院内分庭运作。但有意见认为，从澳门发展的角度看，如果不设中级法院，而只有初级法院及终审法院，50年内可能难以适应澳门社会的发展，终审法院的任务将过于繁重。所以，设立三级法院是必要的。
本条的主要内容是明确了对法院的体制、司法终审权归属的规定。
解读
特区设立三级法院，即初级法院、中级法院和终审法院。司法终审权属于终审法院。根据《澳门基本法》的规定，澳门特区立法会通过了第9/1999号法律《司法组织纲要法》，对特区法院的组织、职权和运作作出了具体的规定。
（四十一）关于《澳门基本法》第85条
澳门特别行政区初级法院可根据需要设立若干专门法庭。
原刑事起诉法庭的制度继续保留。
对本条的规定，在《澳门基本法》起草过程中围绕刑事起诉法庭制度是否保留和刑事起诉法庭的职能是否转移给检察院展开了讨论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1990年11月13日政治体制小组第六次会议纪要记载，有意见认为，应该保留刑事起诉法庭；有意见认为，刑事起诉法庭的职能应该转交给检察院。在1991年4月17日第六次全体会议上，有委员认为，如果继续保留刑事起诉法庭，那么在实际运作中容易与检察院独立行使检察权发生冲突。[70]
在《澳门基本法（草案）》阶段，在1992年3月5日第八次全体会议上，起草委员会秘书长鲁平在关于《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》的说明中指出，征求意见稿中的“原刑事起诉法庭继续保留”应改为“原刑事起诉法庭的制度继续保留”，因为联合声明规定的是原有制度可以保留，而原澳葡的司法机关不存在1999年后保留的问题。[71]
本条的主要内容是明确了对初级法院的法庭制度作出的规定。
解读
1.法院与法庭的概念
法院是司法机关，法庭是法院的内设机构或派出机构，前者是独立的法人，后者没有法人资格。在澳门特别行政区，就纵向的法院审级而言，有三级，即初级法院、中级法院和终审法院。从横向的法院管辖分工来讲，初级法院分为两类，即普通管辖法院和行政法院。根据澳门的实际情况和需要，基本法规定初级法院可设立若干专门法庭。特别行政区成立后，初级法院分别设立了民事法庭、刑事法庭、轻微民事案件法庭、劳动法庭、家庭及未成年人法庭、刑事起诉法庭。
2.原刑事起诉法庭制度的含义和保留原因
在历史上，针对刑事调查和刑事诉讼澳门设立了一项专门的制度，即由法官组成的刑事预审法庭，在刑事侦查或刑事控诉时，法官行使特定职权的刑事诉讼制度。在特区，对继续保留这个制度还是将刑事预审的权限转移给检察院，有不同的见解。从法理的角度看，按照审检分立的原则，特区检察院是司法机关，行使刑事预审的职权也是合理的。但是，从现实的情况考虑，澳门居民对法官参与刑事预审制度已经适应，又面临澳门回归的重大历史时刻，这个时候改变原有的司法体制，可能会引起居民对人身自由保护的忧虑，保留不变可能更为妥当。所以，《澳门基本法》决定继续保留刑事预审法庭制度。根据《澳门基本法》的规定，澳门《司法组织纲要法》第29条规定，刑事起诉法庭的职权有二：第一，在刑事诉讼程序中，行使侦查方面的审判职能，进行预审，就是否提起诉讼作出裁判；第二，对徒刑及收容保安处分行使管辖权，如给予及废除假释，终止、重新审查，复查及延长收容等。
（四十二）关于《澳门基本法》第86条
澳门特别行政区设立行政法院。行政法院是管辖行政诉讼和税务诉讼的法院。不服行政法院裁决者，可向中级法院上诉。
本条规定是根据澳门原有的司法制度作出的保留，与《香港基本法》的规定不同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对行政法院管辖权的规定。
解读
1.行政法院管辖范围
行政法院管辖行政诉讼和税务诉讼。行政法院在审理案件时，以合议庭或者独任庭的方式运作，如果没有法律特别规定，通常由一名法官组成的独任庭审理案件，如需组织合议庭，则由法官委员会预先指定的合议庭主席主持审判。
2.行政法院管辖的特点
行政法院是第一审法院，不服行政法院裁决者，可向中级法院上诉。所以，行政法院并没有形成从初级到终审自成一系的体制。特区设立行政法院的主要原因是考虑到澳门原来设有初级行政法院，根据原有的司法体制基本不变原则，予以保留。但为什么又不建立独立的行政法院体系，主要是考虑澳门的实际情况，包括行政诉讼和税务诉讼的案件数量不多，法官人数有限，以及合理使用司法资源等因素，没有现实的需要，故只设立行政法院。
（四十三）关于《澳门基本法》第87条
澳门特别行政区各级法院的法官，根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐，由行政长官任命。法官的选用以其专业资格为标准，符合标准的外籍法官也可聘用。
法官只有在无力履行其职责或行为与其所任职务不相称的情况下，行政长官才可根据终审法院院长任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。
终审法院法官的免职由行政长官根据澳门特别行政区立法会议员组成的审议委员会的建议决定。
终审法院法官的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案。
本条规定与《中葡联合声明》中有关法官的资格、产生的表述完全一致，也与《香港基本法》第88、89、90、91、92、93条的规定相似，仅仅是将《香港基本法》六个条文合并为一条。但有两个重大的区别：第一，没有规定原在澳门任职的法官可以留用；第二，没有规定终审法院法官的任命需要征得立法会的同意，只是在免除终审法院法官职务时，需要由立法会议员组成的审议委员会建议。对此，在基本法起草过程中并无重大争议。起草委员会委员建议，将联合声明中的“社会名流”改为“知名人士”，因为名流不好界定，概念不清晰。
为什么《澳门基本法》不规定原在澳门任职的法官可以留用？在1991年7月9日第七次全体会议上，起草委员会秘书长鲁平在《关于澳门特别行政区基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）的说明》中指出：“考虑到澳门的实际情况，中葡联合声明与中英联合声明有所不同，中葡联合声明仅对公务员的留用作出了规定，而对法官和检察官并无类似的规定。加上澳门现有的法官、检察官又都是由葡萄牙派来澳门，属于葡萄牙编制，而最近葡国会通过的《澳门司法组织纲要法》所规定的司法建制与基本法的有关规定并不衔接。”[72]所以，不宜规定司法官留用。
本条的主要内容是明确了对司法官任用和免职的规定。
解读
1.法官的资格
法官的资格以法律专业为标准。按照澳门的制度，法官必须拥有法律专业法学士学位，学习和掌握澳门的法律知识；经过专门的司法官培训课程的学习，通过法律理论考试和司法机关实习考核，成绩优良。具备上述条件，方有资格被推荐为法官。这体现了法官的选用以专业资格为标准的要求。
2.法官的推荐
法官的推荐由一个独立委员会负责。该委员会由当地法官、律师和社会知名人士组成，他们以被推荐人的法律专业水平为标准向行政长官推荐法官人选。根据澳门第10/1999号法律《司法官通则》的规定，推荐法官的独立委员会由行政长官任命的七名澳门当地人士组成，其中澳门编制的法官一名，律师一名，其他方面的知名人士五名。所有委员以个人身份参加委员会，并以个人身份履行职责。推荐法官的独立委员会主席，由委员通过互选产生，主席行使推荐法官的独立委员会内部章程规定的权限。独立委员会的组成，为什么改变了澳门原来的司法官委员会中以法官、律师占多数的格局，而以社会知名人士占多数？主要的考虑是，这种安排有利于保障法官审理案件的独立性，因为参与推荐法官的社会知名人士与法官和律师相比，将来进入司法诉讼程序的概率不高，也不可能同时进入司法诉讼程序，这就将可能产生的对被推荐的司法官独立审判的影响降到了最低。同时，也不必担心出现“外行人评判内行人”的情况，因为社会人士虽不具备法律专业知识，但被推荐的法官人选的专业资格是由司法培训中心的理论考试和法院、检察院的司法实践考核评定的，社会知名人士是以此为依据进行推荐的。
3.推荐和免职程序与法官独立的关系
为什么需要一个独立的委员会推荐呢？目的就是从推荐的源头开始，确保法官将来能独立审判。所以，《澳门基本法》强调，推荐法官的委员会必须是独立的，委员必须是以个人身份推荐，不能代表法官或律师团体推荐。同时，《澳门基本法》规定，免除法官职务也必须按特别的程序进行。第一，《澳门基本法》明确了免职的条件。法官只有在无力履行职责或行为与其所任职务不相称的情况下，方可被免职。前者属于法官丧失了行为能力，客观上无法履行职务；后者属于法官的行为不符合法律义务的要求，或者徇私枉法，或者存在利益冲突，或者行为不检点等。第二，《澳门基本法》明确了免职的程序。除终审法院法官外，其他法官的免职要根据终审法院院长任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，由行政长官作出免职决定。终审法院法官的免职要根据特区立法会议员组成的审议委员会的建议，由行政长官作出免职决定。可见，法官免职的程序是非常严格的。《澳门基本法》对法官从入职到免职全程把关，目的就是要确保法官履职的专业性和安全性，从而保障法官履行职责的独立性不受影响。
4.备案的含义
“备案”是指向主管机关报告事由存案以备查考。终审法院法官的任命和免职，须报全国人民代表大会常务委员会备案。如果终审法院法官的任免条件和程序出现了不符合《澳门基本法》规定，或与《澳门基本法》规定相抵触的情况，全国人大常委会就有权督促特别行政区依照《澳门基本法》有关的规定加以纠正。
（四十四）关于《澳门基本法》第88条
澳门特别行政区各级法院的院长由行政长官从法官中选任。
终审法院院长由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。
终审法院院长的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关行政长官任命法官的表述，与《香港基本法》规定有相同点，即法院院长由行政长官任命。不同点是香港特区行政长官任命终审法院法官和高等法院首席法官时，需要征得立法会同意，而澳门特区不需要。在起草过程中对终审法院院长是否应为永久性居民中的中国公民展开讨论。有意见认为，终审法院院长不需要由澳门永久性居民中的中国公民担任，因为《中葡联合声明》没有规定司法官员而只规定特区政府主要官员由澳门永久性居民中的中国公民担任。另有意见认为，对《中葡联合声明》的这种理解是不确切的，《中葡联合声明》附件一规定“某些主要官职”只能由澳门永久性居民中的中国公民担任，并且规定担任主要职务的官员即相当于原“政务司”级官员、检察长和警察部门总负责人。联合声明在这里明确指出两点：一是指主要职务相当于原政务司，而不等于或者只限于政务司；二是明确规定了检察长的身份，现在澳门的检察长应属于司法人员，而不是特区政府的主要行政官员。所以《澳门基本法》规定终审法院院长由澳门永久性居民中的中国公民担任，符合《中葡联合声明》的规定，也符合澳门实际，不能认为将来澳门特别行政区终审法院院长的地位低于司级官员和检察长。[73]有委员认为，终审法院院长由澳门永久性居民中的中国公民担任在实际上很难做到，因为在《澳门基本法》起草时，尚无中国籍法官。有委员认为，《澳门基本法》要实行50年应作为一个原则规定，终审法院院长由中国公民担任是实际需要。也有委员建议，写一个附件，在附件中规定终审法院院长的资格，循序渐进有灵活性。
本条的主要内容是明确了对各级法院院长的任免和终审法院院长的资格作出的规定。
解读
为什么规定终审法院院长必须是澳门永久性居民中的中国公民？第一，特别行政区是中国的一个地方行政区，特区的高度自治权是中央授予的，其中包括司法权。行使行政管理权、立法权和司法权的机关，分别是行政长官及其领导下的政府、立法会、法院和检察院，而终审法院院长代表特别行政区的法院，如果由外国公民担任终审法院院长，既与国家主权原则的要求不相符，也与行政长官、立法会主席、检察长需要具备中国公民的资格不一致。第二，终审法院院长作为特区司法机关的代表，要确保法院行使审判权符合“一国两制”和《澳门基本法》的规定，所以就职时必须宣誓效忠中华人民共和国和澳门特别行政区，拥护《澳门基本法》。如果是一个外国公民，就不可能做到宣誓效忠中华人民共和国。因此，从国家主权原则、从特区对中央负责、从中央任命的官员须效忠国家的角度，特区终审法院院长具备中国公民的资格完全必要。虽然20世纪90年代中期澳门司法官员中缺乏中国籍的司法官，但是不能就此放弃培养中国籍司法官。只要确立了这个目标，一方面，可以推动葡萄牙管治下的澳葡政府采取措施培养中国籍的司法官；另一方面，也可以鼓励澳门永久性居民中的中国公民学习法律，进入司法官队伍，努力成为合格的司法官，为终审法院院长人选作准备。事实证明，《澳门基本法》的规定是可行的，也是完全能实现的。特别行政区筹备委员会筹组第一届司法机关时，顺利产生了澳门历史上首位中国籍的终审法院院长。同样，终审法院院长任免须报全国人大常委会备案，接受其监督。
（四十五）关于《澳门基本法》第89条
澳门特别行政区法官依法进行审判，不听从任何命令或指示，但本法第十九条第三款规定的情况除外。
法官履行审判职责的行为不受法律追究。
法官在任职期间，不得兼任其他公职或任何私人职务，也不得在政治性团体中担任任何职务。
本条规定比《香港基本法》的规定作出了更具体的规范，包括不得兼任其他公私职务、不得在政治性团体中担任职务的限定。在起草《澳门基本法》的过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对法官独立行使审判权的规定。
解读
1.不听从任何命令或指示的含义
特区法官在审理案件时，不听从任何命令或指示，即法律外的命令或指示，既包括特区法院之外的行政机关或立法机关的命令或指示，也包括特区法院之内的院长、上级法官或其他法官的命令或指示，目的是确保法官完全依据法律，忠于事实，做出独立的裁判。只有一种情况例外，根据《澳门基本法》第19条第3款的规定，由于特区法院对国家行为的事实无裁决权，当特区法院在审理涉及国家行为的事实的案件时，不能自行裁定，需要取得行政长官的证明文件，而行政长官的证明文件又是根据中央人民政府的证明书作出的，对法院有约束力。法官遵从行政长官证明文件对审理的案件作出裁判，是《澳门基本法》规定的法官必须服从的一项法律义务，属于法律的命令或指示，不构成干预法官的独立审判。
2.审判行为不受法律追究
法官审判要遵从事实标准和法律标准，即真实与合法。但是，事实标准具有某种相对性，受到认识的限制，可能出现事实与证据之间的差距。法律标准也因人们对法律的理解和解释不同而出现差别。因而，出现了上级审法官改判下级审法官的判决的情况，或者法官为了避免风险，在作出判决前会向上级法官请示，以免被上级法官改判。这将严重破坏法官独立审判的原则。所以，《澳门基本法》规定，法官履行审判职责的行为不受法律追究。但是，在保障法官独立审判的前提下，对法官审判中的违法渎职行为须追究法律责任，追究的目的也是更好保障法官依法独立、公正审判。追究法官的审判行为必须是法律明文禁止的情况，如徇私舞弊、枉法裁判、玩忽职守等。澳门《司法官通则》第6条规定，不得使法院司法官对其以法院司法官身份作出的裁判负责。仅在法律规定的情况下方可就法院司法官因履行职务作出的违法渎职行为追究其民事、刑事责任。
3.不得兼任法律禁止的职务
为了保障法官依法独立公正审判，避免利益冲突，通常对法官的兼职作出禁止。如法官不得兼任政府公职，不得兼任私人职务，否则在审理行政诉讼案件、民事诉讼案件时就难以保持公正。又如，法官在政治团体中担任职务，也会影响其独立审判时的公正性、客观性。总之，对影响法官依法独立审判的兼职，都应该禁止。只有不影响依法独立审判，且有法律明确规定和经过法定程序批准，方可兼职。如法官兼任行政长官选举委员会或立法会选举委员会主席，兼任澳门大学法学院教员等。《司法官通则》第22条规定，司法官不得担任其他公共或私人职务，但属教授法律、法律培训或法律学术研究的职务，立法、司法见解或学术上的研究及分析的职务，以及自愿仲裁和必要仲裁方面的仲裁员职务不在此限；第24条规定，司法官不得从事任何政治活动，或于政治团体中担任职务。
（四十六）关于《澳门基本法》第90条
澳门特别行政区检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉。
澳门特别行政区检察长由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任，由行政长官提名，报中央人民政府任命。
检察官经检察长提名，由行政长官任命。
检察院的组织、职权和运作由法律规定。
本条是根据澳门的实际情况所作的规定，澳门的检察院属于司法机构，而不是行政机构，需要作出专门的规定。在香港有律政司而无检察院，所以在《香港基本法》中并没有类似的规定。在起草工作过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了检察院的职能、检察长的资格和检察官的产生程序。
解读
1.检察院的职能
检察院是行使法律检察职能的机关。具体而言，检察院的权限包括：（1）代表权，在法庭上代表特别行政区、特别行政区公库、市政机构、无行为能力人、不确定人、失踪人，以及代理劳工及家属维护其利益；（2）保护权，在法律规定的情况下，维护集体和大众的利益，参与破产或无偿还能力的程序以及所涉及公共利益的程序；（3）诉讼权，参与刑事诉讼；（4）调查权，依法领导刑事调查；（5）监察权，对刑事警察机关的行为进行监察，对法院是否依法履行职责和法院判决的执行进行监督；（6）提供咨询权，在法律规定的情况下，应行政长官、立法会主席的请求，提供法律意见；（7）在诉讼法律规定的情况下，监督《澳门基本法》的实施。
2.检察院的独立性
检察院作为司法机关行使职权时，不受任何干涉，包括行政机关和立法机关的干涉。但是，检察院独立行使检察权与法院独立行使审判权还是有区别的。从组织上说检察院是独立的，不从属于其他机构。澳门《司法组织纲要法》第55条规定，检察院是自治的。但从检察院的检察权限看，其独立性又受到一定的约束，检察院的独立性受合法性准则及客观准则约束，检察官须遵守法律规定。如检察院在代表特区政府利益、公共利益的时候，就要接受行政长官依法发出的指示，包括诉讼中的承诺、和解、撤回诉讼、放弃请求。《司法官通则》第9条规定，检察院在民事诉讼中代表特区公库时，行政长官可向检察院发出指示；行政长官许可检察院在澳门特别行政区为被害人，且追诉于举报或自诉的刑事诉讼程序中撤回诉讼。行政长官可要求检察长提供一般性报告书、报告或解释。再如，检察院实行垂直领导体制，检察长领导检察院和检察官的工作。检察官有义务遵守上级发出的指示。《司法组织纲要法》第62条规定，检察长为检察院最高领导和代表，有权领导和核查检察院各部门的运作和助理检察长、检察官的工作；发出助理检察长和检察官应遵守的一般和特定指示；分派工作给助理检察长和检察官。《司法官通则》第8条规定了检察院司法官的等级从属关系，即下级司法官服从上级司法官，有义务遵从接获的指示。
3.检察长的资格和检察官的产生
检察长必须具有中国国籍。为什么检察长必须由澳门永久性居民中的中国公民担任？一方面，检察院是特区的司法机关，检察长是检察院的代表，与终审法院院长代表特区法院一样，由中国公民担任理所当然；另一方面，检察长与行政长官、主要官员、立法会主席和副主席、终审法院院长的资格一致起来，做到特区的行政机关、立法机关、司法机关的首长均由中国公民担任，符合国家主权的要求。检察长由行政长官提名，中央人民政府任命。检察官由检察长提名，行政长官任命。这是由行政长官与检察长的关系、检察长与检察官的关系决定的，正如上述，在法定的条件下，行政长官可以向检察长发出指示，检察长领导检察院，可以向检察官发出指示。所以，由行政长官提名检察长、由检察长提名检察官是与两者之间的法律关系相适应的。
4.检察院的组织
特区检察院的设置，是对原有检察院制度的继承和创新。澳门检察院是一院建制、三级派驻。具体而言，检察院采用单一组织架构，不设立对应于三级法院的三级检察分院，这是创新。同时，保留由三个不同级别的检察官分别派驻三级法院内代表检察院履行职责，是对原有制度的继承。为此，检察院内部设立了独立运作的刑事诉讼办事处，专责刑事案件的侦察和起诉工作。同时，在三级法院内设立了多个办事处。由于《澳门基本法》是宪制性法律，不可能对检察院组织、运作和职能作出具体规定，所以交由《司法组织纲要法》规定。
（四十七）关于《澳门基本法》第91条
原在澳门实行的司法辅助人员的任免制度予以保留。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关司法辅助人员制度的表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对司法辅助人员任免制度的规定。
解读
1.司法辅助人员的概念
司法辅助人员是在法院和检察院工作的司法文员，具体的职级有特级书记员、首席书记员、助理书记员和初级书记员，主管职级有书记长、助理书记长、主任书记员。司法辅助人员既不同于司法官，也不同于公务员，而是特别的职程人员。司法辅助人员，需要经过特别的任职资格课程培训并通过考试才能够入职。没有这个资格，就不能担任司法辅助人员。司法文员的主要工作是处理诉讼方面的文书、卷宗的编排及有关手续的办理。
2.司法辅助人员的任免制度
非主管级的司法辅助人员由司法机关从合格完成任职资格课程培训的人员中聘用。主管级的司法辅助人员，从工作年限不少于两年、工作评核不低于“良”的司法辅助人员中委任。
（四十八）关于《澳门基本法》第92条
澳门特别行政区政府可参照原在澳门实行的办法，作出有关当地和外来的律师在澳门特别行政区执业的规定。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关律师制度的规定，与《香港基本法》规定基本相同，在起草过程中无争议。
本条的主要内容是明确了对律师制度的规定。
解读
1.执业资格的含义
执业资格是指具备专业资格者经申请被授予从事某一专门职业的工作，并有承担法律责任的能力。执业资格是以专业资格为前提，专业资格是指经过一定的专门知识的教育和培训，考核合格，经申请确认具备从事某一职业的能力。有专业资格不等于可以执业，专业资格只是取得执业资格的条件。从事律师职业首先要具备律师的专业资格，然后才能取得律师的执业资格，具备了这两个资格方可执业。
2.执业资格的授予
根据《澳门基本法》，由澳门特区政府参照原有的办法作出规定。第一，澳门原来实行的办法。20世纪60年代，凡在葡萄牙法学院毕业的法学学士，在澳门法院登记后即可成为律师。1991年，澳门总督制定了第31/91/M号法令《律师通则》，规定了律师公会的法律地位和职权、澳门律师资格确认和执业管理办法。随后，律师公会制定了《律师入职规章》，明确由律师公会授予律师的执业资格。由于这个规定是在基本法起草过程中产生的，属于对原有制度的一种改变，因没有经过中葡双方的磋商，是否完全保留，还是需要做出必要的修改，由特区政府决定。全国人民代表大会常务委员会于1999年10月30日通过的《关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》第5条第6项规定：“凡体现因葡萄牙对澳门的管治而引致不公平的原有专业执业资格的规定，在澳门特别行政区对其作出修改前，可作为过渡安排，按照基本法第129条的规定参照适用。”目前，特区政府尚未根据全国人大常委会的决定，对澳门原有的律师制度作出修改，原有办法继续实行。第二，原有办法面临的问题。2014年11月行政法院和中级法院在诉律师公会一案判决中，[74]否定了律师公会拥有批准律师入职而审查其认可学历的自由裁量权。法官在判决书中还明确指出：“澳门律师公会在回归后不再具有权限对求取律师职业及其实习课程作出规范，有关权限依照上述《澳门基本法》的规定，属澳门特别行政区政府所有。基于此，第31/91/M号法令第19条第2款和第3款赋予律师公会上述规范权限的规定因违反《澳门基本法》的规定不再生效。申言之，在1999年12月20日后，律师公会不能再自行变更求取律师职业及其实习课程之原有法律制度，兹因有关规范权限，如上所述，属澳门特区政府所有。”因此，特区政府应根据《澳门基本法》的规定和澳门实际情况的变化，对律师公会的章程作出必要的修订，明确其权限。
（四十九）关于《澳门基本法》第93条
澳门特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。
本条规定与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是对澳门特区与国家其他地区司法协助的规定。
解读
1.司法协助概念
在《澳门基本法》的特定体系下，“司法协助”和“司法互助”略有区别。第一，“司法协助”指的是特区与全国其他地区之间的司法关系。“司法互助”是指特区与外国之间的司法关系。前者是一个主权国家内不同地区之间的司法协助，属于区际司法。后者是特区与外国之间的司法互助关系，属于国际法。第二，由于“司法协助”是一国内的区际司法关系，强调的是协商、依法提供“司法协助”，只要一方愿意，就可以向另外一方提供司法协助。而“司法互助”是国际法的关系，强调的是“对等互助”，特区可以对“司法互助”作出安排。司法协助的内容主要包括三个方面：一是文书送达，可直接送达或代为送达；二是调查取证，包括传唤证人和鉴定人，代为询问证人、嫌疑人，委托调查，移送证物等；三是承认和执行判决与仲裁。
2.全国其他地区的含义
全国其他地区是指除澳门以外的中华人民共和国的其他地方行政区，其中就包括香港特区和台湾地区。在《澳门基本法》起草过程中，最初使用了“全国其他地区”的提法，《澳门基本法（草案）》公布后，有意见建议将“全国其他地区”改为“内地其他地区”或“中国内地”。起草委员会秘书长鲁平在《关于〈澳门基本法（草案）讨论稿〉的说明》中指出，全国其他地区包括港台地区，不宜用“内地”的提法，最后将“内地”改为“全国其他地区”。[75]
3.司法协助原则
澳门特区与全国其他地区的司法协助是“一国两制”下的司法关系，所以必须遵循“一国两制”的原则来处理相互之间的司法关系。第一，根据“一国”的原则，既不能照搬国际司法互助模式，也不能直接适用国际公约或条约，还不能适用与国家主权原则相冲突的一些国际惯例。第二，根据“两制”的原则，既要互相尊重不同地区的法律制度，互不干涉，也要通过协商和合作，提供司法协助。
4.司法协助方式
根据《澳门基本法》的规定，特区司法机关可与全国其他地区的司法机关建立联系，签订协议。2001年8月15日，最高人民法院与澳门特别行政区签署了《关于内地与澳门特别行政区法院对民商事案件相互委托送达司法文书及调取证据的安排》，对内地与澳门特区法院之间就民商事案件如何相互委托进行司法文书的送达、如何调取证据问题作了规定；2006年2月28日，最高人民法院与澳门特区达成了《内地与澳门特别行政区关于相互认可和执行民商事判决的安排》；2007年10月30日，签署了《关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》。以上三个协议涵盖了民商事领域的司法协助。2017年12月5日，澳门特别行政区政府与香港特别行政区政府签署了《澳门特别行政区与香港特别行政区对民商事案件相互委托送达司法文书的安排》。2013年1月7日，在澳门特别行政区签署了《关于澳门特别行政区与香港特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》。2005年12月1日，签署了《澳门特别行政区政府与香港特别行政区政府关于移交被判刑人的安排》。
（五十）关于《澳门基本法》第94条
在中央人民政府协助和授权下，澳门特别行政区可与外国就司法互助关系作出适当安排。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关澳门特区与外国安排司法互助的表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对澳门特区与外国建立司法互助关系的规定。
解读
1.协助和授权的含义
由于澳门特别行政区是中国的一个地方行政区，与外国建立司法互助关系，涉及的内容属于特别行政区的自治事务，但不能与国家的主权、安全、重大公共秩序和国家的外交政策相抵触。所以，特区与外国商谈和签订司法互助协议必须经中央人民政府授权同意。同样，中央政府有义务协助特区与外国商谈司法互助事宜，向外国阐明中央政府对特区实行高度自治的政策，特区有权自行处理司法互助的事务，帮助建立协商的渠道，支持双方开展司法互助。
2.适当安排的含义
澳门特区与外国签订司法互助协议的前提是必须符合适当的要求。何为适当？从《澳门基本法》和“一国两制”的方针看，特区与外国建立司法互助的关系，一方面不能损害国家的主权、安全和利益，另一方面要符合特区的自身利益，原则上维护了这两个方面的利益，就符合适当的要求。为了使特区开展与外国的司法互助有法可依，立法会通过了第6/2006号法律《刑事司法互助法》。特区政府正是依据上述要求和法律，展开了与外国的司法互助合作，签订了一系列司法互助协议。2001年与葡萄牙签订了《中华人民共和国澳门特别行政区与葡萄牙共和国法律及司法协助协定》，随后与冰岛、佛得角、欧盟、蒙古国、尼日利亚等签订了司法互助协议。
第五节 市政机构
（五十一）关于《澳门基本法》第95条
澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。
本条规定与《香港基本法》规定有相同之处，也有不同之处。市政机构（地区组织）必须是非政权性的，关于这一点，《香港基本法》与《澳门基本法》的规定相同。在非政权性的机构与特区政府之间的关系以及职能方面，《香港基本法》与《澳门基本法》的表述略有区别，《澳门基本法》明确了市政机构与特区政府的关系是受政府“委托”从事有关方面的事务。在《澳门基本法》起草过程中，最初参照《香港基本法》的规定，在1991年3月14日第六次全体会议上，政治体制小组提交的讨论稿规定：“市政机构就澳门特别行政区的有关事务提供咨询。”[76]后经过讨论，委员建议修改为“受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见”。[77]在1991年7月9日第七次全体会议上通过的征求意见稿接受了上述意见。[78]
本条的主要内容是明确了对特区非政权性的市政机构的性质、职能作出的规定。
解读
1.非政权性的含义
政权通常是指国家的统治权，由政府行使，以维护社会的秩序和管理。非政权是政权的反义词，非政权组织不享有政府的统治权和管理权。从澳门特区的权力体系讲，非政权机构就不是权力体系中的一级政权机构，也不享有公共权力。第一，从权力上讲，政权性权力通常包括立法权、行政权和司法权。第二，从行使权力的机关讲，有立法机关、行政机关、司法机关。所以，非政权性市政机构应该既无行政权、立法权和司法权，也不属于权力体系中的行政、立法和司法机关。
澳门市政机构从政权性到非政权性的演变，经历了一个过程。19世纪40年代，澳门设立了作为地方政权机构的市政厅。在《澳门基本法》起草及征求意见的过程中，绝大多数人认为，澳门地方狭小，公共事务有限，设立两级政权组织往往职能重叠，互相扯皮，妨碍行政效率，影响有效管理，建议取消政权性的市政机构。但考虑到市政机构在历史上存在和发挥了一定的作用，所以《澳门基本法》规定特区可设立非政权性的市政机构。特别行政区成立后，按照基本法的规定将市政厅改为非政权性的临时市政机构。2000年1月1日，特区政府设立了民政总署，取代临时市政机构，作为特区政府的一个部门运作。2019年1月1日，澳门特区政府根据《澳门基本法》第95条的规定，制定第9/2018号法律《设立市政署》，非政权性的市政署取代了民政总署。市政机构的管理权限经政府委托、授权取得，并非其固有。
2.委托的含义
既然非政权性机构本身没有权力，那么其权力来自何方？《澳门基本法》规定来自特区政府的授权，因特区政府委托市政机构提供某些市政服务。所以，授权市政机构相应权力来管理有关事务，特区政府与市政机关是授权与被授权、委托与被委托的关系，市政机构是否按特区政府委托提供服务必须受特区政府监督。也就是说，特区政府授予多少权力，市政机构就有多少权力，市政机构既不能自己扩大权力，也不能改变服务范围。市政机构与市民之间是提供服务与接受服务的关系，不构成权力来源和委托的关系。这就决定了非政权性的市政机构不需要选举产生。第一，非政权性的市政机构不是政府机关，当然也就不可能成为代议机关，也就不能采用代议机关通常采用的选举产生的办法。第二，如果采取选举产生市政机构的方法，市政机构就变成了受市民委托管理市政事务，提供市政服务，也就改变了市政机构与政府的委托关系。市政机构提供什么服务？服务的范围有多少？最终都由市民决定，变相成了一个代议机构，明显与《澳门基本法》的规定相抵触，改变了《澳门基本法》对非政权性的市政机构的两大职能即提供服务和发表咨询意见的规定，超越了非政权性的属性。当然，不采用选举的方式，并不排除市政机构咨询和听取市民的意见。市政机构为市民提供市政服务或为特区政府提供咨询意见，需要听取市民的意见，听取意见的目的是改善服务。总之，不能取代和改变特区政府与市政机构的委托关系。
3.提供服务和咨询的范围
市政机构作为提供市政服务的机构，一方面，在政府委托的前提下，向市民提供有关市政服务；另一方面，就特区政府委托的事务可以主动或被动地向政府提供有关意见，帮助政府决策，完善相关政策。由于是咨询意见，对特区政府无强制约束力，也就是说，市政机构对政府不存在制约。当然，特区政府为了更好地服务市民，需要多听取市政机构的意见。
（五十二）关于《澳门基本法》第96条
市政机构的职权和组成由法律规定。
由于《澳门基本法》是宪制性法律，需要配套的法律对市政机构的组成、职能、架构等作出具体的规定。现在，特区非政权性的市政机构由第9/2018号法律《设立市政署》规范。
第六节 公务人员
（五十三）关于《澳门基本法》第97条
澳门特别行政区的公务人员必须是澳门特别行政区永久性居民。本法第九十八条和九十九条规定的公务人员，以及澳门特别行政区聘用的某些专业技术人员和初级公务人员除外。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，在《澳门基本法》起草过程中，主要围绕公务人员的概念展开了讨论。有意见认为，公务人员就是公务员，即在特区政府任职的编制内的公共行政人员。有意见认为，公务人员指一切担任公职的人，故立法会议员、法官、检察官均属公务人员。还有意见认为，公务人员指所有出任政府全职受薪职位的人。政治体制小组在第八次全体会议上所作的工作报告指出：“本条仍然使用‘公务人员’的概念，以便与中葡联合声明的规定相一致，但需要说明，公务人员包括现在澳门的实位、合约和散位三类人员。”[79]
本条的主要内容是明确了对特区公务人员资格的规定。
解读
1.公务人员的概念
在澳门原有的法律规范中，存在“公务员”“公共行政人员”“公职人员”“散位人员”“服务人员”的概念，并没有“公务人员”的概念。虽然名称不同，但有一个共同点：均受公法上的行政公职法律制度约束并按公职法律制度规定任职。《澳门基本法》中的公务人员是指为政府行政部门服务的所有人员，无论他们与政府之间建立确定联系还是临时联系，编制内还是编制外，定期委任还是临时合约。
2.公务人员的资格
原则上特区公务人员必须具有永久性居民资格，因为《澳门基本法》第3条规定，特别行政区的行政机关由特别行政区永久性居民组成。但是有三种情况例外，第一种是《澳门基本法》第98条规定的情况，原在澳门任职的公务人员因留用除外。因为这一部分公务人员已经在政府部门工作，不因澳门回归，尚不具有永久性居民资格而丧失公务人员资格，体现了原有权益不变、平稳过渡的原则。第二种情况是《澳门基本法》第99条规定的情况，特区政府根据需要聘请的葡萄牙籍和其他外籍人士担任顾问与专业技术职务的除外。因为这一部分人员是特区政府工作需要，需要从澳门以外聘请，只有豁免永久性居民资格的要求，才能做到从澳门以外聘请顾问和专业技术人员。第三种是特区政府聘请的某些专业技术人员和初级公务人员除外，因为专业技术人员有其特殊性，拥有一般公务人员不具备的专业技术技能，如工程师、建筑师、会计师、法律专才等。而初级公务人员主要是提供后勤服务的人员，这两类人员可以是非永久性居民以外的人员。特别行政区公务人员的资格要求与回归前公务人员资格要求的最大不同是，回归前是以拥有葡萄牙和中国国籍为条件，而特别行政区以具有永久性居民资格为条件，更体现了“一国两制”的包容性。
（五十四）关于《澳门基本法》第98条
澳门特别行政区成立时，原在澳门任职的公务人员，包括警务人员和司法辅助人员，均可留用，继续工作，其薪金、津贴、福利待遇不低于原来的标准，原来享有的年资予以保留。
依照澳门原有法律享有退休金和赡养费待遇的留用公务人员，在澳门特别行政区成立后退休的，不论其所属国籍或居住地点，澳门特别行政区向他们或其家属支付不低于原来标准的应得的退休金和赡养费。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关公务员留用的表述，与《香港基本法》第100条和第102条的规定基本相同。在起草过程中就公务人员的退休金问题进行了讨论。《澳门基本法（草案）》公布后，有意见认为，凡为澳门政府服务的公务人员都应该由特区政府支付退休金。多数意见认为，由于《中英联合声明》和《中葡联合声明》规定的不同，《中葡联合声明》仅仅规定特区成立后退休的公务人员由特区政府支付退休金，所以《澳门基本法》应按《中葡联合声明》的表述规定，由特区政府承担在特区成立后退休公务人员的退休金。
本条的主要内容是明确了对特区留用公务人员的各项权益的规定。
解读
1.留用人员的含义和权益
留用人员指的是在1999年12月20日特区成立前已经在各行政和司法部门工作的人员，包括警务人员和司法辅助人员，均可以继续留用，继续工作，确保公务人员平稳过渡，让公务人员放心工作，服务特区。留用人员的权益是指在1999年12月20日特区成立时，原来享有的薪金、津贴和福利待遇不低于原来的标准，年资予以保留，原有待遇不变，不降低原有标准。《澳门基本法》规定的“原有标准”是指法律上规定的标准，如某一职级的公务员在特区成立前依法获取多少薪酬在特区成立时就应该保持不变。原有标准不能理解为实际的支付能力的标准，如某一职级的公务员依法获得了法定薪酬，由于经济通胀等因素的影响，实际购买力降低，并不能因此认为特区政府降低了原来的标准。
2.退休金支付责任
《中葡联合声明》规定，在澳门特别行政区成立后退休的，不论其所属国籍或居住地点，澳门特别行政区政府都向他们或其家属支付不低于原来标准的应得的退休金和赡养费。为什么《中葡联合声明》与《中英联合声明》会有不同规定？原因是葡方在谈判时主动表示，特区成立前退休的公务人员的退休金由葡方负责，特区成立后退休的公务人员的退休金由特区政府负责。所以，中国政府对澳门的政策中承诺特区成立后退休的公务人员退休金由特区政府承担。《澳门基本法》将中国政府对特区成立后退休人员的承诺，以法律的形式规定下来，以保障特区成立后退休人员的生活。虽然在《澳门基本法》起草过程中，有意见要求特区政府承担特区成立前后退休人员的退休金，但这超出了中国政府在《中葡联合声明》中的承诺，没有被《澳门基本法》采纳。在《澳门基本法》通过后，葡方也曾要求特区政府承担特区成立前退休人员的退休金，因不符合《中葡联合声明》的规定，不为中方所接纳。
（五十五）关于《澳门基本法》第99条
澳门特别行政区可任用原澳门公务人员中的或持有澳门特别行政区永久性居民身份证的葡籍和其他外籍人士担任各级公务人员，但本法另有规定者除外。
澳门特别行政区有关部门还可聘请葡籍和其他外籍人士担任顾问和专业技术职务。
上述人员只能以个人身份受聘，并对澳门特别行政区负责。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关任用和聘请外籍人士的表述，与《香港基本法》规定相同。在起草过程中就外籍公务人员是对特区政府的部门负责还是对整个特区负责进行过讨论。在1992年3月5日第八次全体会议上，起草委员会秘书长鲁平建议将政治体制小组草拟的条文“对特别行政区有关部门负责”改为“对特别行政区负责”，因为这里的“负责”，原意是强调外籍人士担任公务人员必须对特别行政区效忠，而不是对一般工作的负责。[80]
本条的主要内容是明确了对特区受聘的外籍公务人员的规定。
解读
1.外籍公务人员的任用
首先注意“留用”与“任用”的区别。《澳门基本法》第98条使用的是“留用”概念，留用意味着凡是在政府工作的人员，无论担任何职级和职位，都可以无条件继续，保持不变。本条使用的是“任用”概念，在留用之外任用他人担任公务人员，但任用有限制，因为根据《澳门基本法》的规定，行政长官、政府主要官员需要有中国公民资格，因此外籍公务人员不能担任特区政府主要官员。
2.聘请外籍人士担任特区有关部门的顾问和专业技术职务
首先，特别行政区有关部门根据需要，可以聘请外籍人士担任顾问和专业技术职务，利用他们的经验，乃至国际方面的专业知识，帮助特区有关部门的工作。其次，聘请外籍人士的主体是特区的有关部门，并以特区有关部门的名义而不是特区的名义聘请，这与《中葡联合声明》中的表述略有差别，加上了“有关部门”四个字，划定了聘请的层级和范围，排除了可被聘请担任作为特别行政区代表的行政长官顾问的可能性。这个限定就行政长官对中央负责、执行中央政府的指令要求而言有其必要性。
3.个人身份和对特区负责的含义
特区有关部门聘请外籍人士担任顾问和专业技术职务，如果其本人还是外国的现职的公职人员，既是澳门的公务人员，又是外国的公务人员，既要对特区负责，又要对外国负责，两个身份就会发生冲突。所以，《澳门基本法》规定，外籍人员只能以个人身份受聘，不能以外国的公务人员身份受聘，切断与外国政府的联系，只为特别行政区服务，不接受外国政府的指令。因而，《澳门基本法》规定，受聘的外籍顾问和专业技术人员必须对特别行政区负责，负责的含义就是要对中华人民共和国特别行政区效忠，绝对不允许双重效忠。
（五十六）关于《澳门基本法》第100条
公务人员应根据其本人的资格、经验和才能予以任用和提升。澳门原有关于公务人员的录用、纪律、提升和正常晋级制度基本不变，但得根据澳门社会的发展加以改进。
本条规定参照了《中葡联合声明》的表述：“公务人员应根据本人资格、经验和才能予以任用和提升。澳门原有关于公务人员的录用、纪律、提升和正常晋级的制度基本不变。”与《香港基本法》规定的内容大部分相似。在起草过程中，澳门居民的普遍意见是，澳门原有的公务人员制度存在不少缺陷，除了保留原有制度基本不变外，一定要根据澳门社会的发展加以改进，建立更公平、更公正、更有效的公务人员录用和晋升制度。所以，在《澳门基本法》的规定中加上了《中葡联合声明》和《香港基本法》中没有的一句话：“但得根据澳门社会的发展加以改进。”
本条的主要内容是明确了对特区公务人员制度的规定。
解读
1.公务人员任用和晋升的标准
特区政府对公务人员的任用标准是任人唯贤，而不是任人唯亲，以德才为标准任用。因为在澳葡时代，华人担任公职或在公职晋升中或多或少受到了不公平的对待，建立公平公正的公务人员任用和晋升制度是公务人员和澳门居民的普遍要求。《澳门基本法》回应了这种诉求，规定以资格、经验、才能为基本考虑因素任用和晋升公务人员，为公务人员任用和晋升制度改革提供了指引。
2.公务人员制度基本不变
公务人员制度是政治体制中重要的组成部分，为了保障公务人员的职业稳定，需要对原来实行的公务人员制度中的录用、纪律、提升和晋级保持基本不变。如果在制度上作过多的改变，就会影响公务人员人心的稳定。而公务人员的制度都是由澳门原来的法律加以规定的，只要不抵触基本法，可以被采用为特别行政区的法律继续有效。
3.公务人员制度的改进
公务人员制度基本不变，但不是完全不变，而是有些规定需要改变，以适应澳门社会发展的需要。因为原有公务人员制度中确有一些规定不尽合理，社会上也普遍认为，澳葡政府管理效率不高与公务人员制度中有关录用、任用、晋升的不合理规定有关，有改进的需要和迫切性。为了为特区政府改进公务人员制度提供法律基础和依据，《澳门基本法》规定，可对原有公务人员制度加以改进。
特区成立后，特区政府对公务人员制度进行了一系列改革。
第一，设立了公积金制度。第8/2006号法律《公务人员公积金制度》规定，凡为公共部门服务的人员均享有公积金，以保障公务人员退休后的生活。其目的和意义在于扩大有退休保障的公务人员范围，改变了过去编制内的公务人员有退休金，编制外的其他人员没有退休金上的差别，体现平等对待为特区政府工作的人员。为工作人员提供一个更具弹性的退休制度，供款人可根据自己的实际需要，如选择离职，可收取全数的个人供款或按供款年期所定的比例收取政府供款，令公务人员对退休保障享有更高程度的自主权。为给特区政府的人才流通创造更有利的条件，消除原有退休及抚恤制度对特区政府财政负担造成的不确定因素。
第二，完善公务人员考核制度。第8/2004号法律《公共行政工作人员工作表现评核原则》第2条提出了评核的目标：激励工作人员；改善工作人员的工作表现；促进上下沟通；改善人力资源综合管理；提倡优质服务。在评核原则上，确保公平公正。在评核项目划分和内容上，注重责任感与工作成效。在评核的等级标准上，更加细化。在评核的程序设计上，评核领导与下属的双向互动。在评核的方法上，年度与平时结合作了改善。第5条明确了评核的结果是，获“优异”评语者可获给予奖赏。获“优异”或“十分满意”评语者，则合同获续期。对获“不大满意”评语者，如按适用法例其职务未被立即终止，有关部门应采取改善其工作表现的措施，尤其是培训、重新定职、转职、重新分配工作或调往其他附属单位。确定委任的公务人员或工人及助理员获评语为“不满意”时，则启动简易调查程序；如工作人员在调查期间上班时对部门造成不便，则构成防范性停职的依据。
第三，完善公务人员职程制度。第14/2009号法律《公务人员职程制度》对公务人员入职的学历和专业资格条件、中央统一公开招聘和考试、垂直职程的晋阶和同阶职程的晋阶条件及培训作了调整、加以规范，使入职和晋升更加公平公正。
第四，完善特区政府领导和主管人员制度。第15/2009号法律《领导和主管人员通则的基本规定》引入了新的内容：订定领导及主管人员的“调职”制度，让其不用在结束一个部门的委任后再到另一个部门任职，有关人员的经历更加多元化。订定领导人员“工作表现评审”制度，将工作表现评核制度延伸至主管人员。引入“过冷河”制度，规定领导人员于职务终止后半年内若拟从事私人业务，须先取得行政长官许可。
第五，完善公务人员招聘和培训制度。2011年8月，第14/2016号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》实施，详细规定了公务人员的招聘、甄选以及公务人员在职程内晋级培训等制度的适用范围、类型、要求等，实现了人员招聘、甄选和晋级培训活动的统一管理和规范。
第七节 宣誓效忠
特别行政区是中华人民共和国不可分割的一部分，特别行政区直辖于中央人民政府，特别行政区的行政机关、立法机关、司法机关政治职位的据位人需要对国家和特区承担责任。如何体现上述人员愿意承担法律责任，基本法起草委员会认为需要有一个庄严的仪式，《澳门基本法》将这个仪式具体规定为就职时依法宣誓。1991年6月3日政治体制小组会议纪要记载，委员们同意增写“宣誓效忠”一节，并针对中央人民政府任命的官员和非中央人民政府任命的官员分别作出不同要求的规定。在1991年7月9日举行的第七次全体会议上，政治体制小组提交的讨论稿规定：“澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官，必须拥护中华人民共和国澳门特别行政区基本法，尽忠职守，廉洁奉公，全心全意为澳门特别行政区服务，并依法宣誓。澳门特别行政区行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，必须宣誓效忠中华人民共和国。”[81]《澳门基本法》的表述既参考了《香港基本法》的规定，又完善了《香港基本法》的规定。第一，在政治体制中将宣誓效忠单列一节，突出其重要性，规管行政、立法、司法机关所有重要职务的据位人。第二，对中央人民政府任命的官员，既要效忠中华人民共和国，也要效忠澳门特别行政区；对特区政府其他官员，要求效忠澳门特别行政区。
（五十七）关于《澳门基本法》第101条
澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官，必须拥护中华人民共和国澳门特别行政区基本法，尽忠职守，廉洁奉公，效忠中华人民共和国澳门特别行政区，并依法宣誓。
本条规定与《香港基本法》第104条的规定基本相同，在起草过程中并无争议。特别行政区行政长官、特区政府主要官员、立法会议员、司法机关的司法官拥护《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，效忠中华人民共和国澳门特别行政区是完全应该和必要的。
本条的主要内容是明确了对依法宣誓的规定。
解读
1.拥护和效忠的含义
“拥护”一词的含义是赞成和支持，言论上要赞成，行动上要支持，言行要一致。“效忠”一词的含义是献出忠心，尽心尽力，不能三心二意。所以，言论和行动上都反对《澳门基本法》，不愿意效忠澳门特别行政区，当然不符合拥护和效忠的要求。虽然言论上表示拥护《澳门基本法》和效忠中华人民共和国澳门特别行政区，但在行动上违反和破坏《澳门基本法》，如主张、支持特区从国家分离出去的行为就属于不拥护《澳门基本法》的表现。在效忠特区的同时还效忠其他国家，也属于违背效忠特区的义务。在拥护和效忠问题上，关键看实际行为，以事实为依据作出判断。
《澳门基本法》规定的效忠，要求是一心一意的效忠，不允许双重效忠。因此，第9/2016号法律《修改第3/2001号法律〈澳门特别行政区立法会选举制度〉》第4条第6款规定：“立法会议员在任职期间，不得出任下列官职或职位，（一）任何外国议会或立法议会的成员，尤其联邦级、国家级、地区级或市级议会或立法议会的成员。（二）任何外国政府成员或公共行政工作人员，尤其联邦级、国家级、地区级或市级政府成员和公共行政工作人员。”第6条规定：“（六）任何外国议会或立法议会的成员，尤其联邦级、国家级、地区级或市级议会或立法议会的成员。（七）任何外国政府成员或公共行政工作人员，尤其联邦级、国家级、地区级或市级政府成员和公共行政工作人员”无被选举为澳门特区立法会议员的资格。也就是说，《澳门基本法》既不允许特区的上述公职人员兼任外国的公职，也不允许上述公职人员双重效忠。
2.依法宣誓的要求
依法宣誓中的“法”，既包括《澳门基本法》，也包括根据《澳门基本法》制定的有关宣誓方面的法律，如澳门特区制定的第4/1999号法律《就职宣誓法》。依法宣誓不仅是就职的必经程序，而且是就职的实质要件，《就职宣誓法》第5条明确规定，拒绝宣誓即丧失就任资格。2016年11月7日，全国人大常委会表决通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》对依法宣誓的具体要求作出了规定。第一，依法宣誓是议员入职的法定条件和必经程序，不依法宣誓不得就任公职；第二，依法宣誓必须符合法定的形式和内容要求，宣誓人必须真诚、庄严地进行宣誓，必须准确、完整庄重地宣读法定誓言；第三，宣誓人故意宣读与法定誓言不一致的誓言或以不真诚、不庄重的方式宣誓，视为拒绝宣誓；第四，宣誓必须在法定监誓人面前进行。[82]依法宣誓关键是要真诚宣誓和准确完整宣读誓言。前者是宣誓人的态度，如果一个人对法律采取轻蔑的态度，则意味着他不打算遵守法律。后者是宣誓人要遵守的行为规则的内容，如果一个人歪曲法律规则的内容，意味着他不愿意受法律规则的约束。所以，只有做到对法律的尊重，对法律规则的遵守，才能达到“依法宣誓”的目的。
（五十八）关于《澳门基本法》第102条
澳门特别行政区行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，除按本法第一百零一条的规定宣誓外，还必须宣誓效忠中华人民共和国。
本条规定是《香港基本法》中没有的，是《澳门基本法》对《香港基本法》相关表述的完善，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对中央人民政府任免的人员依法宣誓的规定。
解读
1.效忠国家是爱国的要求
“澳人治澳”需要以爱国者为主体，爱国者就必须对国家承担责任，对国家不负责任的人是不能够治理中华人民共和国特别行政区的。爱国者的最基本要求就是维护国家的统一，拥护国家恢复行使澳门主权，接受中央人民政府的管治权。在法律上对爱国者的最基本要求就是效忠国家。
2.效忠国家是法律义务
行政长官、特区政府主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长必须具备中国公民资格，他们分别是特区的首长，特区的行政机关、立法机关、司法机关的代表，行使特区的高度自治权，必然在效忠特别行政区的同时效忠中华人民共和国，维护国家利益和安全。效忠并非可有可无，如果上述人员违背了效忠国家的义务，就会丧失履行职务的资格。
本章的中心思想是明确以行政长官为权力核心的政治体制，行政长官既对中央负责，也对特区负责。行政长官处于主导地位，特区政府与立法会既相互制约又相互合作，司法机关独立行使审判权和检察权。
[1] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第83页。
[2] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第266页。
[3] 2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，人民网，http：//ah.people.com.cn/n/2014/0901/c358314-22165678.html。
[4] 肖蔚云：《论澳门基本法》，北京大学出版社，2003，第72页。
[5] 第六次全体会议第6期简报。
[6] 第五次全体会议第13期简报。
[7] 第五次全体会议第17期简报。
[8] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第149页。
[9] 第六次全体会议第1期简报。
[10] 第六次全体会议第2期和第3期简报。
[11] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第57页。
[12] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第57页。
[13] 第四次全体会议第4期简报。
[14] 第四次全体会议第5期和第6期简报。
[15] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第84页。
[16] 第五次全体会议第13期简报。
[17] 第五次全体会议第17期简报。
[18] 第二次全体会议第6期简报。
[19] 第六次全体会议第14期简报。
[20] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第198页。
[21] 《澳门立法法》第6条规定：“（一）《基本法》和其他法律所规定的基本权利和自由及其保障的法律制度；（二）澳门居民资格；（三）澳门居留权制度；（四）选民登记和选举制度；（五）订定犯罪、轻微违反、刑罚、保安处分和有关前提；（六）订定行政违法行为的一般制度、有关程序及处罚，但不妨碍第七条第一款（六）项的规定；（七）立法会议员章程；（八）立法会辅助部门的组织、运作和人员的法律制度；（九）民法典和商法典；（十）行政程序法典；（十一）民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度和仲裁制度；（十二）登记法典和公证法典；（十三）规范性文件和其他须正式公布的文件格式；（十四）适用于公共行政工作人员的基本制度；（十五）财政预算和税收；（十六）关于土地、地区整治、城市规划和环境的法律制度；（十七）货币、金融和对外贸易活动的法律制度；（十八）所有权制度、公用征用和征收制度；（十九）《基本法》赋予立法会立法权限的其他事项。”
[22] 第六次全体会议第6期简报。
[23] 第八次全体会议第4期简报。
[24] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第84～85页。
[25] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第120页。
[26] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第198页。
[27] 第五次全体会议第13期简报。
[28] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第149页。
[29] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第57页。
[30] 第五次全体会议第13期简报。
[31] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第85页。
[32] 第六次全体会议第16期简报。
[33] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第199页。
[34] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第265页。
[35] 第五次全体会议第13期简报。
[36] 第六次全体会议第3期简报。
[37] 第八次全体会议第4期简报。
[38] 第二次全体会议第5期和第6期简报。
[39] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第57页。
[40] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第85页。
[41] 第五次全体会议第16期简报。
[42] 第六次全体会议第6期简报。
[43] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第266页。
[44] 第六次全体会议第14期简报。
[45] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第86页。
[46] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第122页。
[47] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第149页。
[48] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第199页。
[49] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第273页。
[50] 1991年12月8日小组会议纪要。
[51] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第208页。
[52] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第122页。
[53] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第169页。
[54] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第199页。
[55] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第230页。
[56] 第五次全体会议第13期简报。
[57] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第227页。
[58] 第六次全体会议第9期简报。
[59] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第155页。
[60] 澳门特区立法会网站，http：//www.al.gov.mo/zh/law/2019。
[61] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第208页。
[62] 第六次全体会议第9期简报。
[63] 第六次全体会议第16期简报。
[64] 第八次全体会议第4期简报。
[65] 第八次全体会议第6期简报。
[66] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第266页。
[67] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第155页。
[68] 第六次全体会议第16期简报。
[69] 第八次全体会议第7期简报。
[70] 第六次全体会议第5期简报。
[71] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第208页。
[72] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第157页。
[73] 肖蔚云：《论澳门基本法》，北京大学出版社，2003，第14～15页。
[74] 案件编号为790/ADM，卷宗编号为775/2014，http：//www.court.gov.mo/zh/subpage/research judgments？court=ta。
[75] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第210页。
[76] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第126页。
[77] 第六次全体会议第7期简报。
[78] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第172页。
[79] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第200页。
[80] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第209页。
[81] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第172页。
[82] 《（受权发布）关于〈全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零四条的解释（草案）〉的说明》，新华网，2016年11月7日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-11/07/c_1119862619.htm。