第一节 明治维新奠定议政政治的基础

一 明治维新的迫切性

19世纪中期，由于德川幕府残暴的封建统治造成农民起义和城市平民暴动不断，起义和暴动直接动摇了幕府的统治基础。而幕府大臣和幕僚实施的幕政天保改革失败，长达260多年的德川幕府统治出现危机。在幕政天保改革中，萨摩藩、肥前藩、长州藩和土佐藩等西南藩镇[2]看准了幕府的软弱，决心自己进行藩镇建设。他们采取藩镇间贸易和减少佃租保护自耕农等措施使得藩镇财政大增；实施藩镇军制改革，征募农民加入藩军；以“举藩一致”为口号起用人才。通过努力，西南藩镇增强了政治、经济和军事势力成为强藩，在其后的维新运动中，起到了核心作用。

同时，日本有识之士清楚地看到西方列强对中国的侵入使得中国一步步地沦为半殖民地，认为西方列强的下一个目标就是日本。1853年7月发生黑船事件，1858年7月德川幕府被迫和美国签署不平等条约，之后，欧洲列强纷纷仿效，日本面临西方列强的殖民压力。1863年7月爆发萨英战争，1864年8月爆发马关战争，西方列强的殖民危险一步步加大。

德川幕府实行幕藩体制[3]和严格的身份等级制度，对内禁锢思想实行压制性统治，对外实行闭关锁国政策引发严重的社会矛盾。在此背景下，萨摩、肥前、长州、土佐等西南强藩的中下级武士阶层中具有变革思想的人士，以及锐意改革的藩主决心推翻封建幕府统治，他们联合中下层农民和自耕农开始武力倒幕运动，拥戴天皇实施维新变法。

应该指出的是，在德川幕府统治逐渐衰落，西南强藩势力逐渐强大起来之后，西南强藩并没有采取谋求独立的措施，也没有采取推翻德川将军取而代之的措施，也就是说没有采取东亚其他国家历史上多次出现的改朝换代的做法，而是采取了以维新变法建设近代新体制国家的做法，这一点是值得关注的。

对西南强藩来说，如果谋求独立或推翻德川幕府取而代之的话，其结果就是不仅仅会爆发藩镇与幕府之间的战争，各个藩镇之间最终也有可能发生战争。另外更重要的一点是，德川幕府末期爆发社会危机、产生社会矛盾的原因是幕府与藩镇之间的幕藩体制的危机，以及欧美外来强权势力的殖民压力。取而代之的做法只可能是一个旧将军被推翻了，又产生了一个新将军，即使强藩独立也只能是会出现另外一个强权，不可能从根本上解决幕藩体制之间的矛盾与危机，不可能解除外患带来的殖民危机。同时，德川幕府末期的维新势力主要是中下层武士阶层、农民和自耕农以及以西南强藩为代表的各藩镇中的改革派，他们深受“尊皇论”的影响，崇拜和信仰天皇皇统连续性的“国体”，特别是中下层武士和农民阶层更是笃信，在这种精神支配下，解决幕藩体制危机的办法就只能是“尊王攘夷”，即以天皇为号召实行维新变法的国家革命，以化解内忧外患。

这场以天皇为号召的国家革命，其中一个必然的结果就是将天皇推上一个至高无上的精神地位和统治地位，在近代建立起天皇制国家。

二 明治维新改变日本进程

（一）“富国强兵”是明治时代能够做出的必然选择

1867年1月，孝明天皇去世，年仅14岁的皇太子睦仁继承皇位。与父亲孝明天皇赞成“公武合体”[4]不同，未成年的睦仁在宫内人士的教导与辅佐下“赞成和支持”倒幕运动。1868年1月3日，倒幕派公卿岩仓具视等人策划实施“王政复古”，发动倒幕政变。4日，天皇在倒幕维新派的支持下在京都御所发布“王政复古大号令”，宣告废止长达260多年的幕府统治，建立以天皇为国家领袖，由公卿和萨摩、长州两藩主导的维新政府。戊辰战争[5]中，1868年5月，萨摩藩出身的维新领袖西乡隆盛率领倒幕军迫使德川幕府交出江户城东京。1869年6月，倒幕军征讨北海道，扫除了幕府最后的残余势力。

荡平幕府势力之后，面对社会危机以及国家危难，明治维新领袖们一致认为，只有对政治、经济、社会、文化所有领域进行大变革，实现近代化，增强国力，才能挽救积贫积弱的日本。他们选择了富国强兵、殖产兴业、文明开化的道路。维新领袖们认为相比殖产兴业和文明开化等事业而言，富国强兵是国家实力最好的体现，是化解危机拯救国家于危难的唯一出路，是能够迅速与欧美列强抗衡并最终比肩的利器。为此，明治维新首先致力于实现富国强兵。

1868年4月，天皇在京都率领公卿和维新领袖们在神明前宣誓“五条誓文”，决心实施维新变法改造国家。之后，天皇采纳大久保利通等人的建议迁都东京。1868年8月，举行登基大典，定年号为明治，1868年成为明治元年。明治天皇在被拥戴成为国家最高执政者之后，在维新领袖和宫中势力的鼓励下立志改革，在维新领袖们的辅佐和支持下组织起新政府，开启了改造国家的维新运动，其目的是通过建立近代制度彻底改造国家，以富国强兵。

通过一系列的制度改革，在明治中期，日本已经基本实现了富国强兵的目标，颁布《大日本帝国宪法》，建立起绝对主义天皇制国家，实行资本主义经济，实现了工业化，废除了不平等条约，成为亚洲的强国。崛起后的日本强化军事力量，在明治中后期走上军国主义道路，可以说，日本式的富国强兵最终是以侵略和战争为表现，是以牺牲国民大众的利益、幸福直至生命为代价的。

（二）“五条誓文”开启国家制度建设之路

1868年4月6日，维新政府为了体现新政府有别于幕府统治的封建性，具有近代思想理念的进步性，提出了近代国家的建设纲领：“五条誓文”。“五条誓文”将“一，广兴会议，万机决于公论；二，上下一心，大展经纶；三，官武一途以至庶民，各遂其志，使人心不倦；四，破旧有之陋习，基于天地之公道；五，求知识于世界，大振皇基”定为国是方针。“五条誓文”开宗明义，把实行体现了议会思想的公议制度作为国家发展方向之一。其后，无论是明治中央政府还是自由民权活动家们都一致认为“五条誓文”中的第一条是实现立宪政体、建立议会制度的原点。特别是在没有制定宪法、没有树立起立宪政体之前，“五条誓文”的第一条也成为政府内外主张实施立宪政体的人士不断向政府施加政治压力的依据。

短短的这五条誓文，除了要表达的内容具有极其重要的意义之外，另外还需要关注的一点就是“五条誓文”的排序问题，这一问题在以往对“五条誓文”的探讨和研究中很少涉及，但是却非常重要。“五条誓文”第一条到第四条的主角是维新政府，上下指的是官民，谈论的内容也是指官与民的维新方向和决心，只有第五条内容涉及天皇的“大振皇基”。事关国家未来发展的国是方针的排序不会是起草者和审议者轻率之举，这样的排序可以反映出颁布“五条誓文”之初，维新政府对天皇地位的考量与态度。在建设近代国家的进程中，从“大振皇基”保障天皇地位开始直到颁布《大日本帝国宪法》完全建立起天皇制国家，维新重臣以及政府采取的是一种应势而谋、因时而变、随事而制的做法。可以说，维新政府创建新国家到颁布《大日本帝国宪法》的过程就是建立起天皇制的过程。

同年4月7日，就在天皇率公卿、大臣等宣誓“五条誓文”的第二天，维新政府以太政官的名义向全体国民颁布了“五榜揭示”[6]，其中第二条的“禁止徒党·强诉·逃散”，延续了幕府时代的做法，严禁民众集聚开展活动，严禁结党结社。第三条“严禁基督教及邪教”，凡是维新政府认定为不端的思想都可以以邪教的名义对其实施管控。第五条“禁止无端从乡村出走去流浪”，更是在行动上对民众，特别是对占人口多数的农民的自由流动实行强制性控制。针对近代国家建设，仅仅相隔一天，前后颁布体现施政方针的具有开放性的国是“五条誓文”，以及针对全体国民的旨在强化社会管制的统制性的“五榜揭示”，显示了在明治维新的最初阶段，维新政府在面对体制转型时，就非常有意识地进行了倾向于国家建设优先、集中政府权力的选择。这种强力性安排体现了强烈的时代特征。

“五条誓文”最初只是在公卿、诸侯和大名之间进行了公告，并没有告知全体国民。1868年6月11日，维新政府才以政体书的形式向全体国民发布了“五条誓文”。由福冈孝弟和副岛种臣起草的政体书是维新政府阐明政治大纲和组织体系的正式性政府文书，共计15条。政体书的内容涉及国家政体、方针大略、施政纲要、组织体系等。政体书将“五条誓文”列为第一项内容，并说明刊载“五条誓文”的目的是向国人宣告国家建设的制度和基本方略。另外，政体书的其他项内容还言明将以欧美国家的宪法和制度为榜样建设国家，宣告在今后的政治体系中将采取立法行政司法三权分立制度、将权力集中于太政官、设置民意公议机构、公选官吏、府藩县三治制、录用藩士平民人才等措施。

政体书刊载“五条誓文”是为了表明维新政府决心将以此作为今后施政的指导性原则和方针。但是从严格意义上来说，“五条誓文”的简短内容仅仅笼统地表述了维新政府的一种施政方向和决心，是告别封建幕府统治的政治宣言书，而并非明确、具体的政策与措施。这一点也为政府在早期施政过程中，特别是在建立起立宪体制之前，应势而谋、因时而变、随事而制留下了发挥的空间。

三 明治维新集权式的改革

尽管政府以政体书的形式宣告实施立宪政体，建立民意公议机构。但是，明治初期复杂的政情民情却使得政府又不得不按照复杂的现实行事。

明治维新初期，维新派依靠几个南方藩镇的倒幕势力摧毁了德川幕府，结束了幕藩体制，并拥戴天皇建立了中央政权。但是，中央政府只是掌控了德川幕府的直辖领地，地方上依然是藩镇割据，数百个大小藩镇拥有独立的行政、司法、财政、税收和藩镇武装，中央政府与地方藩镇共存。中央政府政治和经济力量薄弱，而幕府残余蠢蠢欲动、地方藩镇势力虎视眈眈、西方列强觊觎殖民，就连新政府内部也是派系林立，政府与宫中势力的关系错综复杂，这些都对中央政府的政权基础产生了极大的威胁。

刚刚从幕府手中接管了权力的中央政府领袖们非常清楚地知道，打破封建专制体制，实现政体书中的政治承诺确立立宪政体建立议会制固然重要，但是，此时建立新的国家体制的第一要义并不是要在政治上放开民众参与的权力，而是要巩固、强化政府的权力，只有建立中央集权制才能抵御内外的敌人，才能有助于建立一个独立统一的民族国家。在此背景下，激进的改革政策不能适应当时的国情，政体书中所阐明的许多措施在明治初期并没有落实。

明治初期，面对内部各种政治势力以及外部列强的压力，在政治上为了保全并维护独立统一的国家主权，在经济上为了实现封建经济向资本主义经济转变以及扶持殖产兴业和富国强兵，明治政府并未像政体书所宣告的那样急于实施三权分立制以及立宪和建立议会，而是着重巩固中央政权，完成一系列的国家制度建设。

四 明治维新专制的政治属性

有些学者[7]认为日本民主进程的发端是从“五条誓文”开始的，他们将日本民主进程分为两个阶段：第一个阶段是从明治维新到第二次世界大战后颁布新宪法；第二个阶段是从战后实施新宪法开始至今，并宣称在第一个阶段中，日本仿效西方国家建立了议会和选举制度，实现了“第一次民主”，而“五条誓文”是“第一次民主”的奠基石。

其实从维新初始实施“五条誓文”“五榜揭示”开始直到第二次世界大战结束前，日本走的是一条绝对主义、军国主义的道路，《大日本帝国宪法》下所谓的议会和选举制度无非是天皇制国家的一种政治装置，没有丝毫的民主可言。

明治维新的首要目的是摆脱被殖民的危险，富国强兵。维新也确实在政治上废除了诸如身份等级制、幕藩体制等一些封建制度并仿效西方国家建立了完整的新制度，在经济上建立起资本主义制度，使日本迅速进入世界列强的行列。带来这种结果的维新运动既不是民主运动也不是大众革命，而是一场“专制的，自上而下的变革”[8]。

自上而下的变革，使得维新功臣们和政府能够在建设新国家的进程中自始至终地把持主动权和决定权，他们建立起来的新国家并不具有民主性质。从最初的以萨长藩阀[9]为主的官僚体制，到《大日本帝国宪法》确立的天皇制国家，都是中央集权和绝对主义的产物。以“五条誓文”为代表的明治政府的建国纲领并不是日本民主进程的起点。“五条誓文”仅仅只是以开明、公议为旗号的一种政治号召和政治手段，其后逐步建立起的地方议政机构府县会、议会体制和选举制度只不过是为天皇制国家服务的外观性政治工具罢了。贯穿整个明治时代的政府行为就是用专制集权的手段确定、建立和巩固天皇制国家，民主是不存在的。

五 明治维新的政治作用和影响

（一）国家政体从封建制向中央集权制转变

著名法学家美浓部达吉在《宪法撮要》中概括了明治维新前的国家形态，总结归纳起来具有以下四个特征：第一，代表君主制，即天皇名义上拥有最高国家统治权，但因无法亲政而实际的施政统治权由幕府掌握。第二，复合制国家，即尽管施政的统治权归属于幕府大将军，但是幕府大将军无法对全国实施有效的直接支配，全国被划分为诸多个藩镇，各藩镇的藩主对所领藩镇实施统治。第三，封建制国家，即幕府和各藩镇之间的关系为统治上的主从关系以及土地领有关系。第四，阶级国家，即存在公卿、诸侯、武士、农工商町人百姓、秽多贱民等身份阶级，并依照出身决定其职业。

明治维新的成功使得维新前的国家形态得以改造：第一，代表君主制通过大政奉还和王政复古被逐渐改造成为绝对主义天皇制下的直接君主制；第二，复合制和封建制国家通过版籍奉还[10]和废藩置县被改造成为统一国家；第三，阶级的国家通过四民平等[11]和征兵制等制度被改造成在法律上禁止阶级特权的国家。

（二）逐步建立起近代政权组织、思想和法制体系

在政权组织上，明治维新通过版籍奉还、废藩置县、近代行政官制、近代军制、户籍制等措施逐步建构起近代国家政权体系。维新后形成的统一的国家政权为其后逐步建立立宪政体、实施议会制奠定了政治基础。

在思想上，明治维新之后，新思想新思潮逐渐引进日本，自由主义、民本主义、社会主义、资本主义、国家主义等各种思想对民众产生影响。国家实行义务教育制度，国民接受新式教育，政府通过颁布《教育敕语》将尊皇思想确定为教育理念。思想的开放与教育的普及，使得民众逐渐接受新的政治理念，为今后建立立宪政体、实施议会制奠定了思想基础。

在法治上，明治维新既是以宪法为基石的法律体系建设的原点，也是近代法制体系建设的原点。第一，以明治维新为契机，法律的创制和表达形式从不成文法转变为成文法。第二，包括国际法在内的法律体系建设，在明治维新之后逐步进入政府视野当中，彻底改变以习惯法为主体和优势地位的法制状态，逐步建立起包含立法、执法、司法等的相对完整的近代法制体系。第三，明治维新开启了近代统一国家的形成期，开启了法治国家建设的大门，尽管在法治方面还存在着诸如天皇超越宪法等诸多问题，但近代法制体系的逐步建立将国家一步步地导入法治社会。

（三）明确建立立宪政体、实施议会制的政治目标并开始缓慢实践

在明治时期，从建立起维新政府到颁布《大日本帝国宪法》、建立起帝国议会的过程，就是明治政府逐步废除封建制建立起绝对主义天皇制国家的过程。

这个过程分为几个阶段，首先，建立并巩固政权统一的中央集权制国家；其次，以近代国家为目标逐步进行与日本国情相适应的一系列制度建构；最后，在政权稳固和制度成熟的基础上，经受政府内部以及民间力量的政治压力，确定仿效普鲁士式立宪政体制定宪法、建立议会的政治目标，最终在政府的主导下完成制定宪法、建立议会的工作。在这个过程中，尽管有来自政府内部不同势力和民间自由民权运动的压力，但是政府的主政派自始至终主导着制定宪法、建立议会的整个过程。

明治政府建立后，立法机构从雏形直至完全建立几经变迁，议会从只有咨询权限的议事机构到建立起帝国议会也几经周折。明治维新后，议事机制的建设，从地方府县和町村基层始动，经过不断地实践摸索和调整改进，一步一步地由下至上缓慢地向国家层面拓展。议会制的机构建设从各藩的议事会机构到地方民会，再到具有地方议会雏形的府县会，最后直到建立起国家层面的帝国议会，历时长达22年。