二 中国社会组织发展战略要素分析

（一）中国社会组织发展阶段^[15]

在改革开放至今的30多年中，中国社会组织的发展可以分为“复苏发展期”、“曲折发展期”、“稳定发展期”^[16]和“增速发展期”四个阶段。

第一阶段，复苏发展期（1978～1989年）。中国从1949年新中国成立到1965年，有全国性社会团体近百个，地方性社团6000多个。1966年之后的“文化大革命”，导致中国全面瘫痪，分管社团事务的国家内政部也被撤销^[17]，各类社团陷于沉寂。1976年“文革”的结束和改革开放的方针政策开始冲破原有的经济体制，为社会团体的发展创造了机会，社会组织在开放的环境中开始复苏。伴随社会团体的复苏发展，制度建设也开始起步。1978年3月，中华人民共和国民政部正式组建，为了建立国家对社团管理的秩序，陆续出台一些制度措施。在思想解放和改革开放的良好环境下，中国社会组织发展经历了第一个长达10年的增长波。

第二阶段，曲折发展期（1990～2001年）。在这十多年中，社会组织发展出现了明显的“∩”形轨迹。1990年社会团体从此前的20万家跌落到13万家左右，1991年进一步减少到11万家，社会组织走入改革开放以来的第一个低谷。到1996年，这个数字增长到了18.7万家，仅稍低于1989年20万家的峰值。从1998年开始，中国的制度环境再次发生改变，当年民政部的社团管理司更名为“国家民间组织管理局”，地方省级政府机构改革后，也先后设立了民间组织管理局，从组织形式上显示出对社会组织管理的重视。与此同时，1998年国务院颁布《社会团体登记管理条例》（修订）和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，进一步加强了双重管理体制。

第三阶段，稳定发展期（2002～2012年）。2001年中国经过积极努力成功加入WTO。从2002年至2012年的十年时间中，中共中央一共有11次全会的“决定”涉及社会组织地位作用和发展问题。比较鲜明的政策拐点出现于2006年《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次对于“支持社会组织参与社会管理和公共服务”做了清晰的表述。此后历次“决定”的认识深度和导向性逐年增强，直至2012年的中共十八大将“加快形成现代社会组织体制”设定为中国改革的一项重要议题。此阶段公益捐赠财税优惠措施力度加大，政社分开的模式探索开始，双重管理旧制开始突破，社会组织人才建设纳入规划，购买服务成为政社合作的一个亮点，对社会组织的扶持政策陆续展开，政府通过实验以点带面。这些因素和条件共同生成了有利环境，推动中国社会组织进入了又一个十年的持续改革与稳健发展期。中国社会组织在这十年间从12.9万个增加到49.9万个。

第四阶段，增速发展期（2013年以后）。2013年11月十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确在国家与社会治理现代化中重视社会组织作用，激发社会组织活力，并就社会组织管理制度改革做出明确安排，使社会组织获得了前所未有的发展条件。我们预测从2013年开始，中国社会组织将进入第四个发展阶段，即“增速发展期”。截至2013年底，全国社会组织数量达到54.7万个，实际增长4.8万个，高于2006～2012年期间任何一年的年均增长率。

（二）中国社会组织发展机遇^[18]

前所未有的机遇是中国社会组织进入“增速发展期”的重要原因。

第一，经济与社会转型激发社会组织发展。到2013年底，按GDP总量为568845亿元、实际人口数136072万人计算，人均GDP达到41805元。按照1美元对人民币6元的汇率计算，人均GDP将近6967美元。根据世界银行2012年的最新收入分组标准，可以说中国已经踏入中上等收入国家或者成熟社会的行列。伴随经济积累与社会转型，社会主要矛盾也在发生悄悄变化，即由物质匮乏阶段人们对于以物质为主的产品需求与物质生产供给不足之间的矛盾，逐渐转变为人们对于公共事务的参与需求与参与机制和通道不畅之间的矛盾^[19]。这个变化的重要结果，就是带来执政者调整管理理念和实现政府模式转型，在“改进社会管理”和“改进社会服务”的同时，更加注重增加“改进社会参与”的制度与政策创新权重。作为社会参与的重要组织者，社会组织无论是量的增加还是质的提升，都将会在中国社会进步转型的大背景中，获得新时期的热切期待，受到新形势的巨大激发。

第二，国家与社会治理促进社会组织发展。十八大以后短短一年时间内，国家顶层继续在制度和理念上进行一系列重要调整，继中共十八大提出“加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，和十八届二中全会确定改革社会组织管理制度之后，十八届三中全会通过全面深化改革的《决定》，其中至少有13处涉及与“社会组织”作用与发展相关的内容，显示中央对社会组织地位的重视。尤其是《决定》历史性地提出，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为国家下一步全面深化改革的总目标，更是意义深远。将“治理”嵌入国家和社会事务的全局，是执政理念的重大变化。这预示着国家政府管理模式将逐渐从集中走向分散，从一元走向多元，从垄断走向参与，意味着社会组织拿到了加快发展的通行证。

第三，政府职能转变、转移需要社会组织发展。2013年新一届政府加大了职能转变和转移、行政审批制度改革和简政放权的力度。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，以及十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都明确提出要激发社会组织活力，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。国务院还于2013年9月发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，在明确的政策导向下，政府与社会组织围绕公共服务的供给，将形成一种新型的合作机制，越来越多的社会组织将成为社会服务产品的生产者和供给者。

第四，制度创新环境有利于社会组织发展。在中共十八大以后，围绕激发社会组织活力的顶层制度改革和地方创新实验大幅度展开。《国务院机构改革和职能转变方案》的5年期间72项任务清单中，关于社会组织管理制度调整与改革的有10项。行政审批制度改革中社会组织登记管理和简政放权也获进展。根据中央的改革部署，有关社会组织发展改革的顶层设计于2013年全面展开由20多个部委参与制定和设计的这些规制文件主要包括：《政府向社会力量购买服务的指导意见》、《社会组织管理制度改革指导意见》、《行业协会商会与行政机关脱钩方案》、修订《社会团体登记管理条例》、《国家社会组织发展规划》、《社会组织人才队伍建设意见》、《社会组织转移职能目录指引》、《社会组织税收减免制度》、《登记管理机关的职能调整和四类社会组织直接登记办法》及《关于党政领导在社会组织中任职兼职的规范和党建工作指导意见》等。在中央的带动下，地方创新也各具声势。^[20]中央顶层制度改革和地方创新探索，为社会组织下一步的大发展创造了有利条件。

（三）中国社会组织发展障碍^[21]

1.社会组织发展的体制机制尚未理顺

（1）重视直接经营，轻视增长质量。2002年以来的十年是中国社会组织发展环境出现重大变化的十年，尤其是2006年之后中央高层对社会组织地位的重视逐年增强，引领各级地方政府积极跟进，共有十多个省份为社会组织发展制订专门工作意见，值得肯定。但是，政府的着力点到底是改善环境还是直接经营，成为一个困扰各地政府的方向性问题。调查数据显示，通过一系列直接经营措施硬性拉高社会组织数量规模是一个普遍性现象。但社会组织数量增加并不代表质量提升，如果掺杂了太多官方动员色彩和违背社会发展规律的揠苗助长，很容易使社会组织陷入发展误区。

（2）政社不分有进一步强化之势。表现之一，党政机关自己发起成立社会组织的现象依然突出。这种情况由来已久，在国家层面上一直存在14个免登记的特殊社团；全国7万多个行业协会中有至少80%是官方社会组织。全国性行业协会中，绝大多数组织中有公职人员编制、有财政支持，现任党政系统官员直接担任其领导的也占了相当的比例。即便在2012年中央明确要求政社分开之后，仍有众多带有官方背景的社会组织在禁令声中成立，几乎所有带“中国”字头的社会组织中，都有现任高级领导干部在其中担任负责人的情况，省级以下地方各类协会学会中同样政社不分。如全国31个省级旅游协会中，真正完全脱钩的只有4个^[22]。表现之二，传统政社不分“附体”于新社会组织。^[23]在目前的社区社会组织发展中，一些地方政府出于多种因素考虑，由党政领导机关来构建所谓“五位一体”（社会组织服务中心、社会组织发展基金会、社会组织促进会、社会工作者协会、社工服务中心）的综合服务平台^[24]，其中基本都是权力资源和社会组织的结合，政府很难保持与社会组织的恰当距离，实际效果在一定程度上强化了社会组织的行政化，不完全符合孵化培育的初衷。表现之三，党组织与社会组织的关系也需要厘清。在一些社区改革试验点上，社会组织中的党组织有不同程度的过度服务和过度作用现象，不利于社会组织按照应有规定性发挥自我服务和自治作用。此外在社会组织的党建工作中，也存在党组织和社会组织之间的功能作用协调问题。有的地方尚能够将党组织摆在“支持与保障作用”的位置，但在有的地方，则强调到“政治核心”的位置，实质上是混淆了两种不同组织的功能作用界限。

（3）枢纽型社会组织存在隐忧。“枢纽型社会组织”是“由负责社会建设的有关部门认定，对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”，2008年9月从北京市开始实践。继北京之后，各地开始效仿，逐渐成为趋势。实践当中枢纽型组织存在的问题是：第一，本意是为了弱化对社会组织的双重管理和取消挂靠单位，实际上却是“新瓶装旧酒”，旧“婆婆”之外又加了一个新管家；第二，枢纽型组织与普通社会组织的身份差异巨大，从一开始就只能是纵向隶属关系，而非横向平等关系，这种官僚组织的行政介入，实际上强化了政社不分；第三，这些官办特殊组织中的多数表示只想当配置资源的“枢纽组织”，实际上是希望当政府购买社会组织服务中资金配置的“二传手”，如此一来，将会明显增加成本，降低财政资金的使用效率；第四，大部分枢纽型组织都有自己经营的直系组织，因而在政府委托的社会服务资源的配置中，容易厚己薄人，出现“近水楼台先得月”的偏向，多受普通社会组织的诟病。

（4）社会组织发展有多头领导现象。呼应社会组织发展的需要，各地方政府大多成立了领导协调体系。在对具有一定代表性的探索实践进行观察后发现，其中既有好的经验，也存在体系混乱和多头领导问题。有的地方围绕社会组织的管理，随意增设机构编制的现象严重。近年来党政系统中与社会组织直接相关的机构一般有：“社会工作领导小组”“社会工作联席会议”，“党委社工委”“政府社工办”，民政系统的“民间组织管理局”“枢纽型组织”以及“挂靠单位”，其中多是新创设机构。层级多，头绪乱，谓其叠床架屋并不为过。不仅不符合大部门制改革目标原则，还增加了财政开支和行政成本。

2.社会组织相关法规体系落后

（1）法规体系混乱。第一，法规缺少权威性。现有管理社会组织的文本达50种之多，其中叫作“规定”、“办法”、“通知”、“意见”、“制度”、“指引”、“方案”及“解释”的就有44个，剩下的也只是“条例”和间接相关法。各地来自民政系统和众多社会组织的普遍看法是：应当抓紧建立以《社会组织法》统领、由相关专门法和法规支撑的社会组织法律体系。第二，各种做法需要规范。各地的积极探索，对旧制有不少突破，社会各方对此莫衷一是、曲直难定，需要政府从有利于社会组织发展的立法用意出发予以规范和统一。第三，登记门槛和额外负担问题。国务院2013年的行政改革和政府职能转变方案已经为商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类行业协会组织的直接登记开了“绿灯”，但亟须法律法规予以固定。

（2）社会组织身份混乱。社会组织身份混乱造成非营利和营利界限模糊，影响了财税政策的有效性。到2013年底全国登记注册的社会组织50多万个，但实际上远远不止这些，有为数不少的社会组织，因找不到挂靠单位而寻求工商登记，结果是无法向政府申领捐赠发票和申请公益捐赠税前扣除资格，募捐和资金筹集都困难重重，且工商登记身份也影响公众对它们公益目的的认同，不利于志愿者招募。反过来的情况是，有一些注册为民办非企业单位的社会组织，却打着非营利的幌子，做着企业营利的事情。这种鱼龙混杂的乱象，严重影响着社会组织的声誉。

3.扶持培育政策不够系统具体

（1）政府职能转移的界限不清。一是有的地方政府不太清楚哪些职能应由社会组织履行，哪些职能是政府本分，哪些职能应该由社会组织与政府共同履行。如行业协会的业内自律、会员协调、指导企业经营管理等职能的外部性较弱，应是行业协会必须履行的职能，不需要政府赋权；行业调研、行业评估、行业价格管理、人才培训与管理、行业发展规划等外部性中等的职能，应该由政府与行业协会共同履行这些职能或由政府部分出资购买服务，而不能将之强行转移给行业协会；安全生产管理、环境治理、产品质量管理等外部性较强的职能，应该由政府来做，如果需要社会组织承担，政府应该全额购买服务。但实践中尚不能正确区分界限，导致政府与社会组织职能混乱。二是有的政府机关依托于自己的有利地位，选择性转移职能。或将那些难以履行且无利可图的职能转移出去，或因有利益可谋而不愿意转移或者转移不充分。如旅游景区和饭店的评估定级，是一项可以向旅游协会转移的职能，但迄今为止在全国31个省、自治区、直辖市，旅游景区评级和星级饭店评级两项职能同时转移的有两个省；只将星级饭店评级转移的有1个省；将五星级以下饭店评级转移的有1个省；旅游协会参与星级饭店评级投票的有1个省；两种评级由旅游协会和旅游局共同负责的有1个省，其余25个省没有向旅游协会转移任何职能。^[25]

（2）政府购买公共服务缺少规范。首先，政府购买服务的财政规范性没有形成。其次，购买服务目录基本由政府主管部门单方面决定和实施，缺少制度化的参与机制，往往导致这项政社合作的利民服务偏离了政府、社会组织的初衷和广大消费者的愿望。再次，政府购买服务的竞争性程序不够规范。在购买公共服务项目的定价、选择社会组织的标准等方面，尚无科学合理的具体办法，在实践过程中随意性较大。从社会组织方面看，由于参与政府购买公共服务的社会组织数量少、规模小和服务能力相对不足，难以形成竞争的格局；从购买服务的政府部门角度看，定向购买相对简单和容易操作。然而，定向购买不利于资源的公平配置和保障服务质量，且容易滋生腐败。最后，政府购买服务的监督较弱。主管部门在购买项目选择、机构选择、价格确定、费用支付等方面自由裁量权过大，加之信息公开程度较低，第三方和社会公众对购买过程参与和了解程度低，存在权力寻租和交易的隐患。

（3）财税优惠政策不够具体。首先是财政支持过于分散，没有统筹规划，缺乏连贯性和持续性，各类支出由于分散在不同政府职能部门，相互间缺少协调互补，财政支出难以发挥应有的作用。其次是尚未建立财政扶持社会组织的长效机制。从各地政策文件看，对于需要培育的社会组织类型的提法不尽相同，财政部门应该重点支持哪些社会组织缺乏明确一致的指引。同时，财政扶持资金并没有全部纳入部门预算，有些是政府部门从其他支出中挤出来的。再次是社会组织的税收政策不够具体。符合规定的能够享受公益性捐赠税前扣除资格的社会组织比例比较低，非营利组织免税资格认定比例也比较低，到2013年为止非营利组织的认定都缺乏具体的可操作性标准，国家没有出台明确规定。最后，其他财政扶持政策没有落实。对民办的教育机构、养老院、医疗机构等的有关优惠政策不能合理兑现，具体包括规划、用电、用水、土地供应等方面，非营利组织与国家机关和事业单位不能享受同样的政策待遇。

4.监督管理制度建设不相匹配

第一，监管责任出现悬置。在双重管理体制改革后，有的政府机构有政策误解，以为取消挂靠单位后，他们就不再负有监督责任。更由于在旧意识中，多数官员认为社会组织发展是一个充满危险的地带，既然登记管理改革了，干脆就让民政系统及其民间组织管理部门独自承担责任，从而出现了监管责任空置的现象。第二，监管当中的连带责任对职能部门造成压力。一直以来的“谁登记谁负责”的潜规则成为一种威胁，影响一些登记部门官员明哲保身有余而帮助发展不足，谨小慎微地把守登记关口，实际成为社会组织注册登记中的障碍。第三，对监管的理解仍然停留在过去。几乎所有地方的社会组织管理部门都在反映，社会组织发展太快，现有登记监管人员与之不相适应。其中不仅隐含着对社会组织的警惕和“原罪”心态，也显露出政府职能部门受传统“人盯人战术”影响匪浅，认为只有“人海战术”才能形成“有效防守”。第四，监督管理面临新的压力。不仅有登记管理机关人员不足现象，也有业务能力亟须转型升级，这些都成为新考验。