一 研究背景

（一）21世纪前农村公共事业发展不均衡

1.经济发展水平与公共事业发展不均衡

改革开放后，伴随着一系列经济体制改革的不断推进和市场化程度的不断提高，我国农业和农村经济快速发展。2000年与改革开放初期相比，农业生产水平大幅度提高，农产品供给水平发生了由短缺到相对过剩的根本性转变。与此同时，农民收入和生活水平也得到了很大程度的提高。

但是，在改革开放后相当长一个时期，尽管农村公共事业和社会事业发展也取得了很大的进步，但与农村经济的快速发展相比严重滞后，农村公共事业和社会事业发展所需的财政投入严重不足。

2.城乡公共事业发展不均衡

公共事业发展的所有方面都存在着巨大的城乡发展差距，例如以下几个方面。

根据对《中国统计年鉴》1997～2000年有关数据的整理分析，这一期间农村初中生辍学率约为15%，而城市初中生辍学率约为4.6%，农村为城市的3.26倍。2000年，农村人口文盲率为8.25%，是城镇的2.04倍。

2000年，被监测地区农村新生儿死亡率为25.8‰，是城市的2.72倍；农村婴儿死亡率为37‰，是城市的3.14倍；农村5岁以下儿童死亡率为45.7‰，是城市的3.31倍；农村孕产妇死亡率为69.6/10万，是城市的2.38倍。

2000年，农村卫生厕所普及率只有40.3%，农村饮用自来水人口占农村人口的55.2%。

2000年，农村最低生活保障支出仅占国家最低生活保障救助支出的21.2%。

3.农村公共事业内部发展不均衡

相比较而言，在国家的强力推动下，农村义务教育得到了一定的重视，发展相对较快。在相当长一个时期，无论是绝对量还是相对量，财政对农村公共事业发展方面的投入主要用于农村义务教育，其他方面支出严重不足。

以农村医疗卫生事业发展与义务教育发展进行比较，财政对农村义务教育的支持力度远远超过农村医疗卫生。

但是，需要强调的是，并不是农村义务教育获得的财政支持足够大，而是同样需要支持的农村医疗卫生没有获得相应的财政支持，使得农村居民很少得到政府提供的基本医疗卫生服务。

除农村医疗卫生事业外，其他方面的农村公共事业发展得到的财政支持更少，由此导致农村公共事业内部发展不均衡。

4.农村公共事业发展区域不均衡

东部地区农村公共事业发展水平远远高于中西部地区。以最低生活保障（以下简称低保）为例，东部地区不仅低保标准高于中西部地区，而且农村低保人数占农村人口的比重也高于中西部地区（见表1）。

经济发达省份农村饮用自来水人口占农村人口的比重明显高于其他地区。2000年，全国农村饮用自来水人口占农村人口的比重为55.2%，北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东分别为98.2%、83.6%、99.9%、75.0%、83.2%、71.2%、70.3%。

表1 农村社会保障指标比较（2000年）

5.城乡公共服务供给成本费用分摊方式的二元体制

改革开放前，我国在公共服务供给成本费用分摊方式上存在严重的城乡二元体制，农村公共服务供给在很大程度上依赖于集体经济组织。改革开放后，集体经济不断弱化，甚至很多村的集体经济基本没有收入来源，农村公共服务供给由依赖于集体经济组织转向依赖于向农民筹资或乡村政府和组织的借债。公共服务供给的二元体制并没有发生根本性变化。

公共服务供给成本费用分摊方式上的城乡二元体制导致了沉重的农民负担和严重的乡村债务^[1]。农民负担和乡村债务问题是导致20世纪90年代农村社会不稳定的重要因素。

（二）21世纪以来的政策转变

进入21世纪，我国农村公共事业发展的政策取向发生了重大调整和转变。

（1）始于2000年的农村税费改革试点。农村税费改革的主要目的是从根本上理顺农民与国家之间的分配关系，彻底减轻农民负担。从本质上说，农村税费改革是对政府提供的公共产品和服务的成本费用分摊方式和机制进行改革，这标志着农村公共事业发展所需的财政投入将主要由政府来承担。

（2）2002年，中共“十六大”提出统筹城乡经济社会发展，以及中共十六届三中全会进一步明确提出统筹城乡发展等“五个统筹”，由此开始全方位、实质性地加大对包括农村公共事业发展在内的“三农”的投入，农村公共事业开始了新的发展时期。

2003年，中央明确提出，财政新增的教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村，促进农村公共事业发展，逐步缩小城乡社会事业发展差距。

2005年，中共十六届五中全会提出社会主义新农村建设，2006年，中央1号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》对加快发展农村社会事业进行了全面阐述，包括加快发展农村义务教育、大规模开展农村劳动力技能培训、积极发展农村卫生事业、繁荣农村文化事业、逐步建立农村社会保障制度等。

2006年，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也从不同的方面阐述了发展农村公共事业的重要性以及具体目标。

（3）2008年，中共十七届三中全会更加全面地提出了通过城乡一体化发展农村公共事业，会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步，建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，大力繁荣发展农村文化、办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理等农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

以上政策调整和转变的根本目的在于解决经济与社会发展不协调的矛盾，具体包括以下几点。

（1）实现社会与经济和谐发展、效率与公平兼顾的发展方式。

（2）实现公共服务全覆盖，缩小城乡、区域差距，提高农民的公共福利，实现公共服务均等化，保证农村公共事业各个方面均衡发展。

（3）以政府财政，特别是中央财政为主导，加快农村公共事业发展的速度。

（三）2000年以后实施的重大政策

1.全面实施以“两免一补”为主要内容的农村义务教育，将农村义务教育全面纳入财政保障范围

“十五”时期，我国开始在农村实施义务教育阶段“两免一补”政策（免学杂费、免教科书费、补助贫困寄宿生生活费）。

2005年12月，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》发布，其主要内容是：全面实行“两免一补”，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。由此，农村义务教育将逐步全面纳入公共财政保障范围。

2.全面实施新型农村合作医疗制度并逐步完善，基本覆盖了广大农民，补助标准大幅提高，农民“看病难、看病贵”的问题得到一定程度的缓解

2002年，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》发布，决定逐步建立新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度，到2010年，新农合制度要基本覆盖农村居民。

2003年，新农合制度开始试点，截至2005年12月底，全国开展新农合试点的县（市、区）达到678个，占全国县（市、区）总数的23.7%，参合农民1.79亿人^[2]。

进入“十一五”时期，新农合覆盖范围迅速扩大。2006年，参合农民达到4.1亿人；2008年，参合农民达到8.14亿人，参合率为91.5%，基本覆盖了农村居民，提前两年实现了《“十一五”规划纲要》提出的新农合覆盖率达到80%以上的目标。

为了加快提高新农合覆盖率，国家逐步提高补助标准、扩大补助范围。从2010年开始，全国新农合筹资水平提高到每人每年150元。其中，中央财政对中西部地区参合农民按每人每年60元的标准给予补助，对东部地区按照中西部地区一定比例给予补助；地方财政补助标准相应提高到每人每年60元，确有困难的地方可分两年到位。

3.农村低保制度全面建立

“十五”时期，一些地方建立了农村低保制度；“十一五”时期，农村低保制度在全国范围内建立。

2007年，《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》发布，决定2007年内在全国范围内普遍建立农村低保制度。该通知发布不久，这项制度就在全国农村普遍建立起来。

根据民政部的统计，2006年我国农村低保人数为1593万人，2007年达到3566万人，2008年达到4284万人，比2005年增长4.2倍。

在低保制度建立的同时，低保标准和补助水平也不断提高。根据民政部统计，2006年全国农村低保补助水平为月人均34.5元，2008年提高到49元，提高了42%。2008年全国农村低保标准为月人均82.3元。

4.开展新型农村社会养老保险试点并加快全面实施的步伐

根据人力资源和社会保障部公布的《2008年全国社会保险情况》，截至2008年底，全国已有464个县开展了由地方财政支持的新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，参保农民达到1168万人。

2009年6月24日召开的国务院常务会议决定，2009年在全国10%的县（市、区）开展新农保试点。2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。截至2009年12月底，全国已有27个省份、320个县开展了新农保试点。中央财政对中西部地区最低标准养老金给予全额补助，对东部地区补助50%。

新农保的试点和推行使我国农村社会保障体系建设更进一步，农村社会保障制度更加完善。

5.重视农村文化事业的发展和建设

1998年，中央开始实施广播电视村村通工程；2006年，《国务院办公厅关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》提出要继续实施广播电视村村通工程，并提出了工程的目标：到2010年底，全面实现20户以上已通电自然村通广播电视。

为解决农村“看电影难”的问题，“十五”时期，国家组织实施了农村电影放映“2131”工程；之后，国家发改委、财政部、广电总局、文化部共同组织编制了《全国“十一五”农村电影放映工程建设规划》，确保实现到2010年全国每村一月看一场电影的目标。

2007年，文化部、国家发改委共同印发了《全国“十一五”乡镇综合文化室建设规划》。全国共有2.67万个乡镇综合文化室建设项目被列入规划，国家通过转移支付39.48亿元，资助乡镇综合文化室建设，到2010年，基本实现乡乡有综合文化室的目标。

为解决农民“买书难、借书难、看书难”的问题，2007年3月，新闻出版总署会同中央文明办、国家发改委、科技部、民政部、财政部、农业部、国家人口计生委联合发出了《关于印发〈农家书屋工程实施意见〉的通知》，开始在全国范围内实施“农家书屋”工程。每一个农家书屋原则上可供借阅的实用图书不少于1000册，报刊不少于30种，电子音像制品不少于100种（张）。工程计划“十一五”期间在全国建立20万家农家书屋，到2015年基本覆盖全国的行政村。