18 未取得土地承包经营权的集体经济组织成员要求村集体发包田地应否受理

——潘东花诉广东省新丰县丰城街道龙文村第二村民小组土地承包经营权案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法立民终字第126号民事裁定书

2.案由：土地承包经营权纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：潘东花

被告（被上诉人）：广东省新丰县丰城街道龙文村第二村民小组（以下简称“龙文村二组”）

【基本案情】

潘东花是龙文村二组的村民，潘东花家庭于1992年2月14日与龙文村二组签订土地承包合同，承包集体水田3.4亩、旱地0.3亩，承包时间共5年，从1992年1月1日起至1996年12月31日止。

1994年，龙文砖厂向龙文村二组租用在“百罗墩塅”的农田挖泥做砖，根据潘东花提供的龙文管理区砖厂挖泥面积数反映，在该处潘东花户有责任田1.44亩。1997年龙文砖厂停产。因“百罗墩塅”的农田挖泥做砖后不宜耕种，龙文砖厂将该地筑起土墙做成鱼塘，并将鱼塘交回给龙文村二组。1998年2月28日，龙文村二组将鱼塘发包给村民邱国有，承包期限为30年。2005年，邱国有将该鱼塘交回给龙文村二组，龙文村二组又将鱼塘发包给村民潘启可、潘院华等人，承包期到2014年2月27日止。

1998年，龙文村二组在对承包土地进行调整时，将潘东花户的其余责任田调整给了别的农户，未再与潘东花签订农村土地承包合同。2008年7月左右，潘东花对龙文村二组调整其承包的责任田向龙文村村民委员会提出异议。2014年3月，潘东花等人以他们全部责任田被村民小组调整到“百罗墩塅”鱼塘以及村民小组组长同意他们在鱼塘承包期届满之后将他们的责任田返给他们耕作为由，将鱼塘南边的塘埂中间段毁坏一部分。2014年4月21日，龙文村二组向法院提起诉讼，要求潘东花等人将毁坏的塘埂恢复原状，并赔偿经济损失1500元。在案件审理过程中，潘东花等人提出反诉，要求判令该小组恢复其所承包责任田的原状、赔偿经济损失。2014年10月16日，法院作出（2014）韶新法民一初字第95号民事判决，限潘东花等人将毁坏的百罗墩塅鱼塘南面的塘埂中间部分恢复至与该塘埂两边一样形状，并赔偿龙文村二组经济损失1500元，同时驳回潘东花的反诉请求。

2015年5月20日，潘东花向法院提起诉讼，请求判令龙文村二组交回其所承包的责任田。在审理期间，潘东花明确其诉讼请求为：在龙文村二组集体的机动田中，按潘东花原承包地的面积，发包给潘东花。

另查明，1998年土地调整之后，潘东花未向国家缴交过农业税。现潘东花享受种粮直补的农田面积为1.62亩，但潘东花实际上并没有承包地。2013年4月15日，潘东花向龙文村二组提出申请，申请在集体的机动田中返还其责任田。

【案件焦点】

本案是否属于民事诉讼的受案范围。

【法院裁判要旨】

广东省新丰县人民法院经审理认为：潘东花是龙文村二组集体经济组织成员，其有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，由于潘东花在原土地承包合同到期以后，未再与集体经济组织签订土地承包合同，即未取得承包经营权。现潘东花要求承包土地，可向有关行政主管部门申请解决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，本案所涉纠纷不属于人民法院管辖的民事诉讼受案范围。

广东省新丰县人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，作出如下裁定：

驳回潘东花的起诉。

潘东花不服一审裁定，提起上诉。

广东省韶关市中级人民法院经审理认为：本案是否属于民事诉讼的受案范围，能否进入实体审判，关键在于审查土地承包期满后，潘东花是否再次取得了土地承包经营权。

本案中，潘东花家庭于1996年土地承包期满后，龙文村二组又于1998年对承包土地进行了调整，将潘东花户原责任田调整给别的农户，未再与潘东花签订农村土地承包合同，潘东花家庭未实际取得承包土地。1998年土地承包调整后，潘东花未向国家缴交过农业税。土地承包经营权作为一项用益物权，其创设应当具备法定形式。农户在第一轮承包中享有的承包经营土地的权利，并不必然延伸至第二轮承包。故仅凭潘东花在原审审理期间提交的2008年8月29日调整核实责任田名单及享受1.62亩种粮直补的凭据，不足以认定潘东花实际取得了原承包合同记载的水田3.4亩、旱地0.3亩的土地承包经营权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，潘东花诉请在龙文村二组集体的机动田中，按其原承包地的面积发包给其，不属于民事诉讼的受案范围。原审裁定驳回起诉正确，应予维持。潘东花的上诉理由不成立，不予采纳。韶关市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定：

驳回上诉，维持原裁定。

【法官后语】

本案的当事人潘东花曾经取得过土地承包经营权，但在之后的承包中没有与村小组签订土地承包合同，那么其是否仍当然享有土地承包经营权呢？根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，对当事人是否享有土地承包经营权的审查涉及案件的主管管辖问题，即由法院继续审理还是告知当事人向其他部门申请解决。那么何为“未实际取得土地承包经营权”？是否只要在第一轮承包中取得了经营权，则以后当然有经营权。换言之，第一轮承包权是否必然延伸至第二轮承包？司法审判实践中常会遇到这样的情况，第一轮承包户外出经商、打工，第二轮承包时村委会未给其承包地，后因征地补偿，第一轮承包户起诉主张其对原承包地享有承包经营权。

第一轮承包是从实行家庭联产承包时算起，各地的承包期普遍为1983年前后开始到1997年止，计15年。第二轮承包从1997年开始到2027年止，土地承包期再延长30年不变。中共中央办公厅[1997]16号文件《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》强调：“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。”针对这一文件精神，有的村民认为，第二轮土地承包应该是在第一轮承包基础上继续延包，不是重新调整土地；另一部分人则认为，既然是第二轮承包，就应该重新调整。^[1]对此，最高人民法院民一庭在《民事审判指导与参考》（第37辑）中阐述了明确的意见：虽然二轮承包是依据当时的政策在一轮承包基础上的延包，但作为一项用益物权，土地承包经营权的创设应当具备法定的形式。农户在第一轮承包中享有了承包经营土地的权利，但这项权利并不必然延伸至第二轮承包。第二轮承包时未取得承包权的，请求确认享有承包权，属于尚未取得承包地引发的纠纷，不予受理。对第二轮承包提出严格的形式要求与我国《农村土地承包法》《物权法》的规定是相一致的。《农村土地承包法》于2003年3月1日起施行，虽然距离第二轮承包已有几年，但仍在第二轮承包期内。根据《农村土地承包法》第二十一条和第四十五条的规定，无论是家庭承包还是以其他方式承包，均应签订书面承包合同。该法对承包合同的订立程序、承包期限、合同条款、合同成立和生效的时间、双方当事人的权利和义务及变更和解除都作出了比较具体的规定。《物权法》确认土地承包经营权为用益物权，其表现形式应该法定化，所以也明确规定土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。笔者认为，对第二轮承包提出严格的形式要求，可赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，方便人民政府对土地的登记和管理，有利于土地承包经营权纠纷的解决。《民事审判指导与参考》（第35辑）有一个与本案案情类似的案例。1998年年末，季某第一轮承包合同期满。第二轮土地承包时，村委会以季某尚欠村委会款项为由，未发包给其土地。季某遂诉至法院，请求判令村委会与其签订土地承包合同，并立即发包给其13.97亩耕地。一审法院受理后实体上驳回诉请。二审法院认为：季某与村委会之间尚未形成承包合同关系，双方无明确具体的民事权利义务关系。通过民事诉讼解决该类纠纷，于法无据，该案不属于人民法院民事案件的受理范围，故撤销一审判决，驳回季某的起诉。

根据最高人民法院的意见和参考相关案例，本案就不难作出处理了。因潘东花在第二轮土地承包时没有与村小组签订土地承包合同，其土地承包经营权没有设立，所以潘东花并未实际取得土地承包经营权，故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，法院裁定驳回潘东花的起诉于法有据，是正确的。

编写人：广东省韶关市中级人民法院 黄颖红