10 农户对土地进行长期经营的事实不能作为认定具有土地承包经营使用权的依据

——何世甲诉宁明县城中镇人民政府、宁明县人民政府土地行政确认案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广西壮族自治区崇左市中级人民法院（2015）崇行终字第25号行政判决书

2.案由：土地行政确认纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：何世甲

被告（被上诉人）：宁明县城中镇人民政府（原行政机关，以下简称“城中镇政府”）

被告：宁明县人民政府（复议机关，以下简称“宁明县政府”）

第三人：陈福兰、罗金兰、黄艳梅、何艳平、黄秀英（何福光之妻，何福光已去世）、广西壮族自治区宁明县城中镇松林村那六经联社（以下简称“那六经联社”）

【基本案情】

何世甲与第三人陈福兰等5户争议的土地是中造田，地名叫“那庙果面”，面积6.28亩（包含南友高速公路改道征用的0.772亩，下同），土地权属为第三人那六经联社集体所有。1980年落实家庭联产承包责任制时，那六经联社（即当时那六生产队）将争议地按中造田类型划分给本经联社第八小组即陈福兰等5户和何世甲的父亲何福田共6户使用，因未落实承包到户而撂荒。1981年后，何福田在未经本小组共有人同意的情况下，在争议的中造旱田上翻犁种稻谷、甘蔗，后转给何世甲继续经营管理至2003年南友高速公路征用部分争议土地时，何世甲与陈福兰等5户因土地补偿费发生权属纠纷。2007年7月2日，何世甲向城中镇政府提出土地确权申请。此后，城中镇政府多次作出行政处理决定，均将争议土地使用权确认归何世甲，且宁明县政府每次作出的行政复议决定均维持镇政府的行政处理决定，但均被一、二审法院以镇政府作出的处理决定存在认定事实不清，程序违法为由，全部予以撤销，直至2013年6月17日，城中镇政府对本案土地纠纷再次作出城政决字〔2013〕2号行政处理决定，将争议地6.28亩土地使用权确权归何世甲与第三人6户共同使用，具体的使用权即何世甲（包括何福田户）经营使用①号地（按9份分配，面积共1.34亩），第三人何福光、陈福兰、罗金兰、黄艳梅、何艳平5户经营使用②③④号地（按28份分配，面积共4.17亩），限定何世甲于该决定生效之日起30日内自行收取完争议地上作物，并将土地交给第三人陈福兰等5户经营，何世甲逾期不收争议地上作物的，由第三人陈福兰等5户自行处理。何世甲不服，向宁明县政府申请行政复议。2014年7月12日，宁明县政府作出宁政复决字〔2014〕03号行政复议决定，维持了城中镇政府作出的城政决字〔2013〕2号行政处理决定。2015年6月1日，何世甲不服县政府行政复议决定，在法定的起诉期限内向法院提起行政诉讼。

另查明：2014年10月，城中镇政府处理决定行政相对人何福光去世，其妻子黄秀英作为第三人参加了本案的诉讼活动。

【案件焦点】

1.农户在争议土地进行长期经营的事实能否作为认定具有土地承包经营使用权的依据；2.城中镇政府在行政处理决定中直接对何世甲与第三人的承包经营权分配分割，该确权事项是否属于超越职权。

【法院裁判要旨】

广西壮族自治区宁明县人民法院经审理认为：何世甲户与陈福兰等5户争议的那六经联社集体所有的“那庙果面”6.28亩土地，1980年落实生产责任制时，属于中造田，原那六生产队分给第八小组6户使用，但未及时承包到户。20世纪80年代初，何世甲的父亲何福田在未经本小组其他户同意的情况下，在争议地上翻犁种稻谷，后改种甘蔗，虽有经营的事实，但土地使用权仍然属于第八小组即争议双方6户所有，有证人证言以及生效的行政判决书在案证实。城中镇政府作出城政决字〔2013〕2号行政处理决定认定事实清楚，将争议的“那庙果面”土地确认归何世甲和陈福兰等6户共同使用具有事实和法律依据。对于何世甲提出城中镇政府在行政处理决定中直接对争议地承包经营权分配分割，确权事项超越职权的意见，经查，镇政府确认争议地划为两部分分别确认归争议双方，没有违反法律强制性规定，也没有超越职权。对于何世甲的意见，法院不予采纳。何世甲户于1981年以来对争议土地进行的种植经营，因其对争议土地的经营行为未经本小组其他成员的同意，其经营行为不合法，不应受法律的保护。因此，何世甲认为争议地是第八生产小组撂荒后，他父亲何福田开垦种植而成的开荒地不是中造田，其户对争议土地具有长期的经营事实，应受法律的保护等意见与案件的客观事实不相符，法院不予采信。城中镇政府于2013年6月17日作出的城政决字〔2013〕2号《行政处理决定书》及县政府于2014年7月12日作出的宁政复决字〔2014〕03号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。宁明县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：

驳回何世甲的诉讼请求。

何世甲不服一审判决，提出上诉。广西壮族自治区崇左市中级人民法院经审理认为：何世甲户与陈福兰等5户争议的那六经联社集体所有的“那庙果面”6.28亩土地，1980年落实生产责任制时，属于中造田，原那六生产队分给第八小组即争议双方6户使用，但未及时承包到户。20世纪80年代初，何世甲的父亲何福田在未经本小组其他户同意的情况下，在争议地上翻犁种稻谷，后改种甘蔗，虽有经营的事实，但土地使用权仍然属于第八小组即争议双方6户所有，有证人证言以及生效的行政判决书在案证实。城中镇政府作出的城政决字〔2013〕2号行政处理决定认定事实清楚，将争议的“那庙果面”土地确认归何世甲和陈福兰等6户共同使用具有事实和法律依据。对于何世甲提出城中镇政府在行政处理决定中直接对何世甲及陈福兰等6户的承包经营权分配分割，确权事项超越职权的上诉意见，经查，城中镇政府确认争议地划为两部分分别确认归何世甲和陈福兰等5户争议双方，没有违反法律强制性规定，没有超越职权。对于何世甲的该意见，不予采纳。对于何世甲提出本案实质为侵权纠纷，陈福兰等5户主张权利超过诉讼时效，已丧失胜诉权的主张，经查，争议地所有权权属虽已明确为那六经联社集体所有，但何世甲与陈福兰等5户对土地使用权发生争议，属于土地权属纠纷，何世甲向城中镇政府申请调处确认权属，本案对城中镇政府的处理决定予以审查，并不是民事侵权纠纷。因此，何世甲提出的该主张与客观事实不符，亦没有法律依据，不予支持。对于何世甲庭审中提出宁明县政府在复议程序中没有通知当事人陈述意见，复议程序违法的主张，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”的规定，复议机关在复议程序中组织调查、听取当事人意见并非法定程序，故对于何世甲提出复议程序违法的主张，不予采纳。综上所述，城中镇政府作出处理决定及宁明县政府作出复议决定的事实清楚，适用法律正确，程序合法。何世甲请求撤销一审判决及改判城中镇政府重新作出行政行为的理由不充分，证据不足，不予支持。

崇左市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

一、关于农户在争议土地进行长期经营的事实能否作为认定具有土地承包经营使用权的依据问题。依照现行有关法律规定，村民要取得集体土地的承包经营权必须要与村民小组集体签订承包合同书，获得集体的认可，且必要时，要经过乡（镇）政府以及县级政府的批准，方能取得承包经营权。本案中何世甲虽然有长期经营的事实，但是其所提供的《耕地、开荒地承包合同书》经有关农业部门仲裁确认无效后，又经法院生效裁判文书确认无效，何世甲丧失了对本案争议地享有承包经营权的依据，依照法律规定，何世甲并未取得承包经营权。

二、关于在行政确权程序中行政机关能否对集体所有土地的承包经营权进行确权的问题。因为在发生争议之前本案第三人那六经联社并未就本案争议地明确发包给谁承包经营，且本案各方当事人均向行政机关申请对承包经营权进行确权，因此行政机关有权对本案争议地的承包经营权进行确权，如果那六经联社在发生争议之前明确将本案争议地发包给了有关人员或其他单位、组织承包经营的，在该案中行政机关就不能干涉村民小组的对集体所有土地的处分权，不能对承包经营权进行确权。

本案系因政府征地建设工作所引发的土地权属纠纷，经过一、二审法院的判决，最后维持了行政机关正确的行政确权决定，为该起历经了8年的土地权属纠纷定了性，从法律上妥善解决了各方当事人的争议。

编写人：广西壮族自治区宁明县人民法院 农作江