第二节 现代组织的样板：联邦分权制
一、工业社会的企业制度
德鲁克坚信，新的工业社会秩序必须以自由企业制度为基础。德鲁克所谓的自由企业制度并不是一个严密的概念，其基本含义是：生产资源私人占有，企业主不由政府任命，企业除了对法律负责以外不对任何政治机构负责。利润是商业活动的动机和主宰，顾客决定购买，供求决定价格，产品在竞争性市场销售。当然，这一概念并不排斥政府对企业的规范和限制，不过政府的职责应该仅限于为企业运行设置一个制度框架，而不是直接运作企业。这一概念也不排除政府管理或拥有对某些企业的所有权，但无论如何都应以不损害上述基本原则为底线[51]。关于政府与企业的关系，柯立芝总统曾经做过最为简明扼要的陈述。他认为，政府和商业应该保持独立、互相分开，政府由华盛顿来指导，商业由纽约来指导，政府与商业的严格区分可以有效地防止贪婪而愚蠢的人从两者互相侵害中谋取利益。商业的独立有利于培养良好的商业道德，从更广义上说，商业道德是民族道德和精神进步最大的贡献力量之一[52]。
德鲁克试图以通用汽车为例来证明自由企业制度可以在工业社会成功运转。他的理由是，除了大灾难时期比如全面战争或大萧条时期之外，大多数美国人一贯坚持自由企业经济制度的信仰。虽然这并不意味着历史必将证明美国人是正确的，也不意味着要在其他地方推行这种信仰，但是，美国必须在竞争中证明自由企业经济制度能够带来社会稳定与经济繁荣，并以此为它国做出表率。
德鲁克将通用作为工业社会领导机构的代表，着重分析了它的组织结构与领导政策问题。德鲁克确定的分析框架包括三个层面[53]：
第一个层面着眼于公司的组织整体结构，德鲁克认为管理者必须将公司视为一个自治机构（AutonomousInstitution），遵循其自身结构所具有的规律。这一层面包括三个主要问题，即政策问题、领导问题和标准问题。政策问题阐释一个自治机构为什么必须有长期规划和行动准则。领导问题的主要论点是一个组织必须通过有效途径培养年轻人的领导能力，保证供给足够数量的合格领导人。标准问题是确立客观准确的标准以衡量政策的有效性和领导能力的培养效率。就标准问题而言，德鲁克认为，企业同时接受成本和市场价格的检验对于保证自由企业制度的运作效率是至关重要的。由于计划经济制度排斥市场竞争，失去了市场价格这个至关重要的客观标准，使得企业不能获得真实的利润和成本数据，既无法全面衡量自身的运作效率，也不受盈利压力的约束，因而不可避免地导致不自觉状态下的低效率运行，这是计划经济失败的一个重要原因。
德鲁克在这里提出了其组织原则的核心概念——“自治机构（Autonomous Institution）”和“自治单位（Autonomous Unit）”，这是其分权化理论（Decentralization）的基础概念。自治单位理论是德鲁克管理思想的核心之一。可以说，分权化理论所依据的是一种类似于原子竞争的思想，即公司中每一项自身足以独立的活动都被允许在自由企业体制的总框架内自主经营。这些自主经营单位就是自治单位。一个自治机构就是由若干自治单位和非自治单位构成的组织整体，这个机构相对于其他权力机构而言也是自主经营的。各个自治单位的经理应对本单位的制造、销售、财务和工程人员享有控制权，自治单位经理对本单位业务的权力就如同总经理对整个公司的权力一样。值得注意的是，一个多单位的自治机构也可能包括非自治单位（即决策高度集中的部门）。一般来说这样的混合结构是合适的，自治单位的主要功能是培养锻炼未来的领导者，而集权单位则是效率和利润的贡献者。
自由企业制度的思想，与宇宙自然的规律也是相符合的。在物质世界里，大到各种天体，小到各种基本粒子，它们各有各的运行轨道，各有各的生命周期，它们按照自身的运动规律永不停息地运行着。在生物世界里，所有物种彼此之间相互影响构成生机勃勃的生态系统，但是每一种生命形态都遵循自己的生存方式。从某种意义上来说，每一种物质、每一种生物都是一个自治单位，它们的运动和存在服从其自身内在的规律。尽管每种个体都有自身的运动规律和生存法则，然而整个自然界却井然有序。工业社会是一个机能复杂的系统，它的正常运转依赖于各种功能的协调发展，而这些功能分别由形态各异的社会机构承担，这些机构的运作也必须服从自身内在的基本规律。只有这样，一个社会才能建立起统一的秩序。
第二个层面是组织内部的各种关系。公司内部的各种关系背后体现的是某种价值观，这些价值观并非无源之水，而是社会的基本信仰和承诺在公司中的投影。因此，德鲁克认为，公司在处理组织内部各种关系时必须遵守社会共有的信仰与承诺，否则公司行为必定与社会期望之间发生矛盾和冲突。按照基督教基本精神的要求，公司在处理各种关系时应该保证给予每个人机会的均等，并按能力与努力付给报酬。在当时的情况下。人们理解劳工关系时往往习惯性地采取“资方——劳方”和“管理方——工人”的视角，这样的视角突出强调了社会群体之间的矛盾和对立状态。在《公司概念》中，德鲁克提出从“组织——个人”的角度来考虑问题，从每个工人及其工作，从个人与组织之间的关系这样的角度来考虑问题。相对于“管理方——工人”的视角而言，“组织——个人”是一种的以趋向和谐为目标的新视角。
第三个层面是公司与社会之间的关系。公司与社会之间的基本问题是利润最大化和产量最大化之间的矛盾。企业以利润最大化为目标，而社会要求企业以产量最大化为目标，最大限度满足社会需求。
德鲁克认为，处理这三个层面的问题必须坚持一个基本原则，即和谐原则。和谐不是自由放任（Laissez-faire），也不是自然存在的，只有在组织中通过实施良好的管理才有可能建立起来。只有在组织内部各种群体相处和谐的前提下，才有可能实现社会的和谐。换言之，社会和谐是通过组织并且在组织之内实现的。公司内外的各种群体之间，包括公司内部管理层与工头（Foreman）之间、管理层与工人之间、公司与经销商之间、公司与社会之间，相互都必须理解对方的问题，才能化冲突为和谐[54]。公司决策者不仅要考虑各个层面本身的和谐，而且要考虑不同层面之间的和谐。如果某个层面问题的解决方案损害其他层面的和谐，组织内部的和谐就不能实现，这个社会也不能建立起工业社会的新秩序。
二、联邦分权制
大公司本身及公司内部的各个单位如何在实现自治的同时又以和谐治疗冲突呢？德鲁克对通用汽车的做法进行了深入分析之后，得出的结论是——分权化。分权化在培养领导人才方面是卓有成效的，在结构和政策方面是可以行得通的，并且能够通过双重标准——成本和利润——来检验其有效性。通用汽车最终选择分权组织制度，是因为斯隆等人看到了福特汽车公司以及通用汽车公司的早期管理体制的弊端。
20世纪初是美国汽车工业发展的窗口期，一些有远见的企业家抓住了汽车工业发展的重大机遇，谱写了美国工业史诗的重要篇章。亨利·福特（Henry Ford，1863—1947）和威廉·杜兰特（William C.Durant，1861—1947）就是其中的佼佼者。他们抓住了历史性的重大机遇，又分别经历了历史性的重大危机。两个人都属于天生的冒险家和创业者，而且都热爱汽车，在前后几年内相继建立了各自的汽车公司。两个人为汽车倾尽心血，却先后目睹公司在自己的手中陷入危机而不得不放弃对公司的控制权。最后，两人在同一年去世。
然而，他们两人管理企业的理念却如此不同。福特是一个极端的极权主义者，而杜兰特则是一个极端的分权主义者。1903年，亨利·福特创立了福特汽车公司。福特一开始就谋求对公司的控制权，于1916年以总计1.05亿美元购买了其他合伙人手中的股份，成为福特汽车唯一所有者，获得对福特汽车公司的完全控制，这是任何其他美国工业家不曾获得的权力[55]。而杜兰特从未做过如此尝试，恰好相反，他为通用汽车打下了分权的基础。1908年，威廉·杜兰特以别克汽车公司为基础组建了通用汽车公司。在1908—1910年间，通过以股票交易为主的多种手段，通用汽车公司共吸纳了25家公司[56]。与美国早期邦联制度下各自为政的各个州一样，被通用汽车吸纳进来的这些公司保留了它们原来的法人资格和独立运作实体，通用汽车成为一个松散的控股公司。杜兰特善于创业，却疏于管理，正如斯隆所说，杜兰特先生是一个有着伟大缺点的伟大的人。由于20世纪20年代初期经济萧条对汽车市场的冲击，通用汽车公司的经营状况逐渐恶化，杜兰特本人也陷入财务危机。通用汽车终于出现了管理失控的局面。1920年。杜兰特被迫辞去总经理职务。
幸好，杜兰特的软肋正是斯隆的强项，这场危机无论对于通用汽车还是对于斯隆个人而言都意味着重大机遇。杜兰特辞职以后，皮埃尔·S.杜邦接任通用汽车公司总裁，委任斯隆为营运副总裁。1923年，杜邦辞职以后，斯隆继任通用汽车公司总裁。此后一直到20世纪50年代，斯隆历任总裁、CEO和董事会主席，把毕生心血都耗费在改善通用汽车的组织管理制度上。斯隆认识到，从短期来看企业之间的竞争是产品与市场的竞争，从长远来看更重要的是管理制度之间的竞争。斯隆看到福特汽车公司以T型车包打天下的这种产品战略的危机，更清楚地认识到造成这种局面的根本原因在于老福特对企业的独裁，这从反面提供了对分权制度有力支持。斯隆在1919年就针对通用汽车的管理问题提出了一个全面的改组方案，在此后的几十年里，斯隆以这个方案为最初蓝本开始终于将通用汽车建成现代大企业的样板。斯隆提出的组织原则开创了通用汽车的一个新时代，到1937年，斯隆构想中的管理框架终于建设完成了，从此通用汽车幸福地处于绝对分权和绝对集权两种极端之间。
仅仅依靠组织结构自然无法保证有效的管理，负责组织管理的权力分配比组织结构本身更为重要，从精神到实际行动上都奉行分权管理，这是通用汽车长寿的根本原因[57]。无论是从哪个维度来看，通用汽车公司都是一个运动的、发展的、多样化的人文组织，而不是一个静止的计划模式。就如同美国各州享有自治权一样，公司内不存在所谓的“通用氛围”，恰恰相反，公司各个分部风格各异，各个分部经理性格背景也千差万别。对此核心管理层不仅没有反对，反而大加赞赏。因为他们认为一个人只有按照自己的方式才能将工作做到最好。所以，核心管理层只为分部布置任务，而不规定实际操作方法[58]。斯隆被认为是个推崇委员会的人，但是他很清楚，委员会可以通过集体方式制定政策，但是推行政策却只能靠个人。
分权的实质是参与。在分权模式运转过程中，斯隆领导核心的管理层在制定政策过程中采取多种形式使各级经理人员和技术人员参与进来，在执行决策的过程中始终采取“推销”方式，而很少采取强制作风。“我总是试图以调和的方式来经营通用汽车，而不是采取高压的方式；当大多数人反对我的想法，使我通常都会决定放弃原来的想法。因为，通用汽车的高管人员都是天赋很高、信念极强的人，我应该尊重他们的判断。”[59]
任何管理原则都必须考虑例外情形，联邦分权制度并不排斥在必要情况下采取集权管理的方式。通用汽车公司在其中一些分部不惮使用集权管理，费希尔车身分部是通用汽车最大的分部之一，这个分部就采取了集中管理方式，实现了很高的生产率。此外，在战争时期开足马力生产军用物资的情况下，通用汽车公司的集权程度比正常时期要高得多。但是尽管公司没有彻底地贯彻分权规则，却始终遵循分权的模式，形成了一个真正的联邦体制，根据职能而非职位来分配权力，根据客观标准而不是根据权力进行决策。
分权原则不仅应用于指导核心管理层与分部经理层之间的关系，亦应用于处理公司与劳工的关系、公司（作为生产商）与经销商的关系。由于汽车是资本与技术密集型产业，是一种典型的寡头垄断产业结构，汽车生产集中在少数几家制造商，而经销商则是千千万万个分散的小企业。这使得经销商在汽车产业价值链中处于十分脆弱的地位，制造商很容易损害它们的利益。但是另一方面，经销商处于汽车销售终端，与制造商又是利益共同体。通用汽车公司内设立两个机构负责协调经销商和制造商之间的潜在利益冲突，它们是经销商委员会和汽车维持分部，这两个在公司管理层中代表经销商及其利益。经销商委员会的成员都是公司内部人员，并不是经销商选出的代表。经销商委员会是一个内部咨询机构，40个左右成员分为3～4个专门小组，成员任期2年，他们各自代表一个地区或一个经销商群体。他们把自己当作经销商代表，他们在经销商与公司核心层之间扮演着沟通桥梁的角色。他们召集经销商会议，向所负责区域内的经销商述职，听取经销商的批评、建议和观点。他们向核心管理层汇报经销商的意见、问题和抱怨。汽车维持分部则是美国最早的类似投资银行的机构，它为那些有意向即将退休或已故的经销商购买企业的人提供资本，贷款给那些有干劲、有能力但是缺乏资金的年轻人，贷款额最高可达资本总额的75%[60]。
显然，分权原则在制造商与经销商关系上的运用，与其最初在公司总部和分部关系上的运用有截然不同的特点。分权原则的初衷是赋予公司内部不同部门以自主权，而用到这里，其目的则是为了把各个独立的经销企业统一起来。分权原则的运用不仅可以在一个组织内部，甚至也可以突破组织的边界，将企业与上下游环节，与相关利益群体的利益联系起来。
分权原则显示了一种管理悖论。分权原则所运用的手段是分享权力，其目的却是为了实现不同利益主体之间的整合与和谐。这也体现了分权原则在不同领域运用的灵活性和有效性。分权的概念通常被理解为劳动分工，但是在通用汽车公司的应用中，分权的含义远不止于此。它不单是一种管理技术，而且还是一种社会秩序的纲要（Outline of a Social Order）。分权原则不仅适用于处理中层管理部门和高级管理部门的关系，而且适用于所有管理层次；不仅适用于处理公司内部的关系，而且适用于处理公司与业务伙伴如汽车经销商的关系；不仅可以运用于处理公司与社会的关系，而且甚至可以运用于处理现代社会的绝大多数难题[61]。斯隆在20多年的实践中把分权概念发展成为一种工业管理的哲学，发展成为局部自我管理的体系，而且将其磨炼成为配合默契、运作高效而且摩擦很少的精密制度。
德鲁克在《公司的概念》中赋予通用汽车的分权组织模式一个新概念——“联邦分权制”（A Federal Union）[62]。这个概念的核心思想就是：权力和功能由各个组织单元独立行使，而组织作为一个整体负责保持各个单元的行动协调一致。戴尔后来做了类似概括：活动分权，考核与控制集中[63]。
《公司的概念》一书出版以后，引起了一场以通用汽车公司的联邦分权制为模板的组织制度变革的热潮。后来斯隆的《我在通用汽车的岁月》、钱得勒的《战略与结构》以及戴尔的《伟大的组织者》等著作的问世，更加推动了这股热潮的扩散，以至于这种分权的事业部制结构成为西方现代多单位大公司的组织样板。直到20世纪80年代，知识社会伴随着新一轮创业潮兴起的时候，这种组织模式渐渐变得过时了。
三、分权传统与自治精神
通用汽车公司组织体制的形成过程与美国联邦政府的形成过程具有某种相似性。如果说联邦制度的形成是宪法制定者们的伟大创举，那么以联邦分权制为基础的自由企业制度则是斯隆等管理先驱一手创造。通用汽车公司的组织哲学与美国联邦政府的组织原则体现了同样的精神，共同支持了西方社会的传统信仰和基本价值观，使得美国的社会秩序建立在一个统一的伦理价值基础之上，从而使得德鲁克相信可以建立起和谐的工业社会秩序。
美国社会长期以来有着一种自我管理的传统。在美国，政府功能的相当一部分，都是由地方上自发、自治和自愿的社团来行使的。这种自我管理的地方自治模式乃是在1776年美国独立时已建立起来的原则所产生和发展起来的[64]。教会、商会、扶轮社、家长教师联合组织等等社会机构自发参与了社区管理，分担了相当一部分在其他国家里由政府承担的功能。
美国式联邦政体所体现的自治精神，与其这个移民国家的创建过程有密切联系。事实上，自治理念并非美国人所独创，在某种程度上可以说是欧洲移民带来的遗产。17世纪初，大量欧洲移民纷纷涌向北美。在300余年的悠悠岁月中，从最初只有几百人的英国殖民者逐渐汇集成千百万移民的洪流。17世纪来到北美的大多数都是英国人，后来，荷兰人、瑞典人、德国人、法国人、西班牙人、意大利人以及葡萄牙人纷纷来到这里建立了殖民地[65]。这些欧洲移民大多是为了逃避政治压迫、寻求宗教自由或者寻找本国无法得到的机遇而来到美国，他们非常珍视个人自由，对任何可能剥夺个人自由的权力特别是政府权力保持着相当的警惕。因此，美洲殖民地在当时英国的统治下就有一些自治措施。到独立宣言宣布很久以前，各个殖民地已经有了基本的自治机构行使政府职能。美国政府金字塔由各级政府包括州和地方政府组成，塔的顶端是宪法和联邦政府。到宪法通过时，美国人民在自治这门艺术上已经积累了相当的经验。宪法的作用在于通过设立联邦制度将各民族、各州团结起来，由此设计政府各个机关分权以相互制衡。美国宪法在制定时只是为了治理大西洋沿岸迥然不同的13个州的400万人口而提供了一个框架，将各自为政的州统一起来，并赋予它更大的权力来规范各个州之间的关系。宪法没有授予联邦政府的权力或没有禁止各州拥有的权力分别留给各州或人民[66]。在美国的行政制度下，各级政府都享有相当程度的自治权，并保留与之相适应的特定权力[67]。这些宪政的先驱者们可能也未曾料想到，这些原则还将指导后世子孙建立一个工业社会。
通用汽车公司的分权制度本身并非事先深思熟虑的结果，它的具体机构、政策和决定都是在处理具体实践应付具体人员的过程中逐渐形成的，它不是成文法，而是类似于判例法，具有很好的灵活性。其力量来源于能够运用原则和理念指导人们处理计划制订者无法预知和事先规划的具体情况。美国宪法以同一方式成功地奠定了未来政治组织的基础。自此1787年美国宪法生效以来，已经通过了27条修正案。灵活性被证明是美国宪法的最大优点之一，如果没有灵活性，难以想象200多年前为治理400百万人口13个州而起草的宪法，今天能够有效地满足2.6亿人口和多级美国政府治理的需要[68]。
从这里不难看到，美国的企业制度与政治制度在分权原则上的同构现象，这二者都受到科学思想的影响。把科学思想落实到技术上，推动了工业化的发展；把科学的知识观和伦理观落实到政治生活中间，促进了民主管理的发展[69]。当然，工业化和民主政治都需要以某种组织机构作为载体，工业化的载体就是现代大公司，民主政治的核心机构则是联邦制政府，它们在组织原则这个层面，都坚持了分权理念。从某种意义上说，公司制度就是民主制在企业中的应用。股东就是选民，董事会就是企业中的议会，CEO对应于行政首长，监事会则是司法机构的缩影。企业民主制和政府民主制的同构说明，公司制度的产生分享了有关民主制传统的知识积累[70]。