二 莱芜市统筹城乡发展的做法和经验

城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策创新，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展等方面的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。莱芜市在统筹城乡发展的过程中，积极探索了“两股两建”“两新工程”“四个体系”以及城乡公交一体化、城市医院兼并托管乡镇医院、农村垃圾集中治理等具有鲜活地方特色和推广价值的经验做法，丰富了中国城乡一体化发展的内涵，提供了可供借鉴的宝贵经验。

（一）莱芜市统筹城乡发展的做法

1．“六个一体化”

“六个一体化”是指城乡规划布局一体化、城乡产业发展一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡公共服务一体化、城乡就业和社会保障一体化以及城乡社会管理服务一体化。莱芜市通过实施“六个一体化”，有效地推动了城乡融合发展。

（1）实行城乡规划布局一体化。在统筹城乡空间发展过程中，莱芜市委、市政府坚持规划先行，按照“全域莱芜”理念，对全市2246平方公里进行统一的空间规划，形成了以“统筹城乡一体化总体规划、城市总体规划、详细规划、专业规划、城市设计、小城镇规划、集中居住区规划、村庄规划”为骨架，层次分明、相互衔接、相融互补、覆盖城乡的城乡规划体系。规划提出全市构建“一城六镇多点”的城镇体系。“一城”为莱城、钢城、口镇、雪野组成的带状组团式城市；“六镇”为寨里、牛泉、苗山、羊里、杨庄、辛庄等六个小城镇；“多点”为多个乡村居民点，将城市规划区外的864个行政村规划调整为87个农村社区、224个基层村，初步形成中心城、小城镇、农村新社区（中心村）、基层村梯次分明、布局合理的城乡空间新格局。

（2）实行城乡产业发展一体化。按照“经济区域化、产业集群化、资源配置市场化”的思路，优化产业区域布局，规划建设“三大产业板块”，推动城乡产业融合发展。在市域北部，发挥山水生态资源优势，以雪野旅游区为重点，发展生态旅游板块。在市域中西部，发挥姜蒜产业优势，以莱城姜蒜产业区为重点，加快发展姜蒜加工储运板块。在市域南部，发挥钢铁产业优势，以服务配套莱钢为重点，加快发展钢铁加工物流板块。

（3）实行城乡基础设施建设一体化。按照“区域共建、城乡联网、设施共享”的思路，提高市域内基础设施建设网络化水平，实现基础设施的城乡共享和高效利用，助推城乡生产生活同质化。重点是加快城市供水、供电、供气、通信等基础设施向农村延伸。按照“政府规划、企业运作、公车公营、群众受益”的原则，构建覆盖市区和所有镇村的城乡公交网络。针对农村垃圾处理难问题，采取“政府主导、社会参与、配套联动、市场运作”的办法，建立了“定点收集、集中清运、统一处理”的网络化运行机制。

（4）实行城乡公共服务一体化。主要是按照城市资源向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村传播的思路，建立了城乡医疗卫生机构融合发展机制；加快义务教育学校标准化建设，推进中小学校舍安全工程、农村中小学“两热一暖一改”工程，建立城乡教师交流机制；深入实施“科技信息村村通”工程，建立了市、区、镇、村四级联通的网络信息平台，组建了科技专家顾问团。同时，还构建了城乡一体的文化、体育、精神文明建设体系。

（5）实行城乡就业和社会保障一体化。按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”的思路，建立起就业、养老、医疗、住房、救助等十大民生保障体系。在就业保障上，建立完善了以培训促就业、以创业带就业、以优惠政策扶持就业“三位一体”的城乡就业保障制度。在养老保障上，从2007年开始就推行农民社会化养老保险，2009年开始按照全国新农保试点标准开展自费改革，实现了新农保全市覆盖；2011年又推行了城镇居民养老保险，实现了城乡全覆盖。在医疗保障上，将10.2万没有参加城镇职工医疗保险的居民全部纳入基本医疗保障范围；实行新农合市级统筹。在住房保障上，改革经济适用房、廉租房运作机制，探索建立“三个机制”，即以货币直补为特点的经济适用房、廉租房救助机制，以尊重低收入家庭选择权为特点的廉租房、经济适用房联动机制，以促进基金不断积累为目标的退出机制，同时将“城中村”居民、农民工和农村低保家庭纳入城乡住房保障范围，基本解决了城乡低收入家庭住房困难。

专栏1-1 莱芜市推进城乡公交一体化

莱芜市抓住“山东省统筹城乡交通一体化试点市”的机遇，按照“政府规划、企业运作、公车公营、群众受益”的思路，初步形成了城乡衔接、布局合理、方便快捷的城区、市镇、镇村公交三位一体的城乡公交新格局。主要做法包括以下几点。①构建公交网络，编制公交规划。抓住实施村村通公路的政策机遇，优先发展农村公路，形成了干支相连、覆盖各村的城乡交通路网；编制了城乡公交发展规划和网线专项规划，高起点规划市到镇、镇到村公交线路。②整合资源，明确主体。为确保公车公营，授予市公交公司和市长运公交公司城乡公交特许经营权。对原经营业主，给予合理补偿，优先安排就业，实现平稳过渡。③以民为本，创新经营新模式。按照客流量大小，城镇公交最长半小时最短5分钟发一班，镇村公交一般半小时一班，并实现合理衔接。在票价上让利于民，城区公交实行1元制，城镇公交实行3元制（12公里内2元），镇村公交实行1元到底的模式，并实行无人售票分段计费法，让中途上车的乘客既方便又省钱。④齐抓共管，形成合力。强化组织领导，制定优惠政策，积极扶持运营企业。

（6）实行城乡社会管理服务一体化。坚持重心下移，通过警力下沉、建立便民法庭、民生检查室等，推动公安、司法、安监、计生、城管等领域的管理由城市向农村社区延伸；在农村集中居住区、中心村规划建设130处社区服务中心，着力打造农村社区化管理服务平台，为农村居民提供医疗卫生、文化体育、社区警务、计划生育等“一揽子”服务；全面推行“便民服务全程代理制”，设立市、区、镇、村四级代理机构和代理员，对与群众生产生活相关的200多个服务项目实行全程代理。在全市乡镇（街道）推行机关干部开放式集中办公，实行考勤打卡制、职位代理制、去向告知制等，着力提高办事效率和服务水平。

2．“三个集中”

“三个集中”是指农业向规模经营集中、工业向园区集中、人口向新城镇新社区集中。通过实施“三个集中”，有效地提高了城乡资源要素的配置效率，促进了城乡经济的集约发展和集聚发展。

（1）实行农业向规模经营集中。重点健全完善农村土地承包经营权流转的经营激励、利益协调、考核奖励等政策机制，市、区（管委会）依托经管站建立土地承包经营权服务中心，18个乡镇（办事处）依托经管部门建立土地承包经营权流转服务站，80%的村依托村委会建立了农村土地承包经营权流转服务点，形成了四级服务网络，积极引导各级政府组织按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地流转、规模经营。出台“双奖”制度，由市财政对组织流转耕地的村集体、受让耕地的大户或企业，分别给予每亩50～100元的奖励。积极探索了“企业+村级组织+农户”的租赁合作模式、“企业+合作社+农户”的带地入社模式、企业带动下的“农户+农户”的转包经营模式等多样化的土地流转模式。

（2）实行工业向园区集中。为有效解决工业布局分散、部分偏远山区乡镇环境制约大、近郊乡镇发展空间不足等问题，遵循“项目集中、发展集约、产业集群”的原则，规划建设了高新技术产业示范区、莱城工业区、钢城经济开发区等重点工业园区，积极探索“飞地经济”发展，健全利益分配机制，创新工业项目管理机制，引导不适宜发展工业的乡镇，特别是山区乡镇突破行政区域界限，到重点工业园区因地安置项目。

（3）实行人口向城镇集中。在全市取消农业、非农业户籍划分，建立城乡统一户籍管理制度基础上，积极探索根据居民有无承包地调整最低生活保障、抚恤优待、退伍军人安置等政策标准，逐步消除附加在户籍制度上的养老、医疗、计划生育等各种城乡差别。同时，大力实施新城镇、新社区“两新”工程，在抓好“城中村”改造、建设精品城市的同时，按照小城市的发展要求规划建设新城镇和农村新社区，加大合村并点力度，不断完善土地、建设、拆迁补偿、就业安置等政策措施，促进人口集中居住。

3．“两股两建”

“两股两建”是指土地承包经营权股权化、农村集体资产股份化和建立新型农村合作经济组织、建立城乡建设用地流转制度。莱芜市把深化农村产权制度改革作为一项基础性工程，在做好农村产权确权颁证工作的基础上，积极探索“两股两建”的改革措施，发挥市场配置资源的基础性作用，努力打破城乡市场分割，促进城乡资源要素充分流动，加快了城乡融合发展。

（1）实行“两股”改革。一是实行土地承包经营权股权化改革。在坚持土地集体所有、土地用途和承包关系不变的前提下，在农业产业化基础较好、农业能实行企业化管理或有外来企业投资开发的村，将农村的土地承包经营权以一定土地面积为单位量化为股权，农民可以用股权参与农村新型合作经济组织，按股获得收益，实现土地承包经营权的价值化和有偿化。二是实行农村集体资产股份化改革。在集体经济发达、农村企业化发展趋向明显的村，对集体资产或经营性资产进行股份制改造，按集体经济组织成员人数、“农龄”等因素设置股权，把集体的资产股份分配到人，股随人走，实现集体资产明晰化。集体资产股份化后，由所入股的企业或农村新型合作经济组织颁发股权证，作为收益分红的凭证。股权可抵押、继承、出售、转让，但不得退股提现。

（2）实行“两建”改革。一是建立新型农村合作经济组织。采取典型引路、政策激励等多种措施，全力加快农业合作社、股份公司、专业协会等农村经济组织的发展，促进农村经营方式转变，提高农民组织化程度和现代农业产业化水平。二是建立城乡建设用地流转制度。实行城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，把农村和城市的建设用地统筹谋划，以市场化的手段建立城乡建设用地统筹安排、农村建设用地指标有偿使用的机制，解决城市建设用地不足与农村集体建设用地闲置的矛盾。

在推进“两股两建”的同时，围绕促进土地、房屋等资源要素有序流转，建立了市、区、镇三级联网的农村产权流转交易平台，在全市构建起规范有序、运转高效的农村产权流转交易市场体系；积极创新农村投融资体制，探索推出农村土地承包经营权质押贷款、集体土地房屋抵押贷款、集体林权抵押贷款等多项农村产权贷款融资办法；同时，大力发展新型金融服务组织，组建起市经济开发投资公司、现代农业发展投资公司，有效拓宽了农村融资渠道。

4．“四个体系”

“四个体系”是指领导保障体系、规划政策体系、目标考核体系和监测评价体系。莱芜市在推进城乡统筹发展过程中，为确保各项工作落到实处，提出并构建了“四个体系”，为顺利推进城乡统筹发展提供了制度保障。一是领导保障体系。莱芜市成立了由市主要领导任组长的领导小组和9个专项推进工作组，设立专门的工作推进办公室，形成了统筹协调、分线推进的工作机制。各区也都建立了相应的领导保障体系。二是规划政策体系。先后出台了《莱芜市统筹城乡一体化发展纲要》、《关于贯彻落实党的十七届三中全会精神开展统筹城乡发展改革试点工作的决定》、《莱芜市统筹城乡发展改革试点工作方案》等一系列政策文件，制定了70多个实施意见和配套政策，形成了较为完善的规划政策体系。三是目标考核体系。把各级各部门单位的工作完成情况纳入年度工作实绩考核，制定了目标考核办法，同时建立了承诺兑现、明察暗访、有奖举报、履职考评、领导干部问责五项“严管干部”的制度，有效地促进了工作落实。四是监测评价体系。为全面客观反映全市统筹城乡发展进程和水平，莱芜研究确立了统筹城乡发展综合监测评价体系，科学设置监测评价指标，为准确把握统筹城乡发展总体进程并进行科学决策提供了依据。

（二）莱芜市统筹城乡发展的基本经验

莱芜市统筹城乡发展的经验表明，从发展经济、消除城乡差别和地区差别、发展社会事业和提供公共产品等方面看，政府在城乡统筹发展中负有重要责任，应该成为城乡统筹发展的主要推动者。政府尤其要重视农业、农村，特别是农民在城乡统筹发展中的利益诉求，要根据经济社会发展的进程，按轻重缓急解决来自农民的不同利益诉求，坚决防止各种利益集团借城乡统筹、城镇化之名，侵占农民田地，损害农民利益，造成农民“被城镇化”和“被统筹”。

关于城乡统筹发展落脚点的选择，学界、政府和社会各界的看法见仁见智。有人把工业反哺农业作为选择的依据，认为城乡统筹发展的落脚点应该放在加快工业化进程上，让更多的农村劳动力通过转移进入现代城市产业部门就业；也有人把城市带动农村作为选择的依据，认为城乡统筹发展的落脚点应该放在加快城镇化进程上，要大力增加城市数量，扩大城市规模，让更多的农村人口进城转变为城市居民；也有人把城乡经济发展和公共服务存在的巨大差距作为选择的依据，认为城乡统筹发展的落脚点应该放在加快经济发展上，经济发展了才有可能实现社会事业的发展，才有可能实现城乡公共服务均等化。不同的选择依据产生出不同的实践行为和结果。

加快工业化进程是中国经济发展的要求，也是当前和今后国民经济发展的重点。但是，城乡统筹发展如果以工业等现代产业部门为落脚点，容易激发政府部门重视现代工业的发展而轻视现代农业的建设，影响生产要素在产业部门之间的配置，影响工业部门与农业部门稳定协调的发展，从而在两部门之间造成新的发展差距，不仅不利于统筹两部门的利益分配，反而会继续扩大利益分配的差异，形成先进的工业部门与落后的农业部门并存的状况，影响农村经济社会发展。

把城乡统筹发展的落脚点放在城市而不是农村，容易忽视农村的发展。从城镇化是工业化和现代化的必然结果，大量农村人口最终将转变为城市人口的趋势出发，强调城乡统筹的落脚点应该放在城市建设与发展的认识看似合理，但因片面强调只有城市建设一个落脚点，容易被城市部门的利益相关者利用，引发盲目追求建设大城市和特大城市的造城热。城市越造越大，越造越漂亮的同时，由于忽视了农村的发展，农村落后面貌因得不到重视而难以改变，形成现代化的城市与落后的农村并存的格局，产生新的城乡二元结构。显然，只有城市一个落脚点的城乡统筹是不合理的。

把加快经济发展作为城乡统筹唯一的落脚点和抓手，在城乡统筹过程中容易忽视公平在经济社会发展中的重要作用，造成只重视经济发展，不重视社会事业和公共服务，导致经济社会发展不平衡，不仅达不到加快经济发展的目的，反而还会因为公平问题而影响社会稳定。

因此，城乡统筹的落脚点不是只有城市或者只有农村，也不是只有工业或者只有农业，更不是只有经济或者只有社会事业和公共服务，它的落脚点应该是工业和农业、城市和农村、经济和社会的多重组合。城乡统筹就是要统筹城乡经济社会的各个方面。

莱芜市在统筹城乡发展过程中落脚点的选择与主要做法，不仅符合科学发展观的总体要求，也切合莱芜的实际情况，很好地兼顾了城乡居民的利益诉求，总体看是比较成功的做法，对丰富中国城乡统筹发展理论有重要意义。其基本做法和经验值得总结，也对其他地方的城乡统筹发展具有借鉴意义。

1．注重规划指引

为推进城乡统筹发展，莱芜市政府编制了《莱芜市统筹城乡一体化发展总体规划》（2008～2030），并在该规划的指导下，编制了多个专项规划和镇村规划，形成了较为完备的规划体系。在规划的指导下，莱芜市各项城乡统筹工作得以有序推进。

2．注重民生为本

莱芜市在城乡统筹发展方面，坚持民生为本，不管是“六个一体化”和“三个集中”，还是在财政投入方面，都将城乡居民置于平等地位，关注城乡居民的生产和生活，使城乡统筹发展牢固地建立在保障和改善民生的基础之上。

3．注重农民主体地位

莱芜市的城乡统筹注重农民的主体地位，如给农民与市民同等的身份待遇，保障了农民的公民权；将土地承包经营权股权化和农村集体资产股份化，切实保障农民的财产权；建立新型农村合作经济组织，建立城乡建设用地流转制度，切实保障了农民的发展权。由于消除了对农民的身份歧视，保障了农民的财产权和发展权，使农民有尊严、有资本地参与市场经济活动，极大地调动了农民的积极性，对于破除城乡二元结构有积极作用。

4．注重城乡互动融合

在城乡统筹发展方面，莱芜市已经打破了“以工促农、以城带乡”这种单方面辐射带动的发展思维。通过赋予农民公民权、财产权和发展权，使城乡发展处于平等的地位，形成了“以工带农、以农促工，以城带乡、以乡促城，城乡互动、融合发展”的局面，极大地丰富了城乡统筹发展的内涵。

5．注重制度建设

莱芜市在城乡统筹发展方面注重规章制度建设，先后制定并实施了一系列政策文件，如《莱芜市统筹城乡一体化发展纲要》、《关于贯彻落实党的十七届三中全会精神开展统筹城乡发展改革试点工作的决定》和《莱芜市统筹城乡发展改革试点工作方案》。以此为基础，又出台了城乡卫生、生态环境建设、建设管理等一体化实施意见，出台了土地流转、人口向城镇集中等70个配套政策，为形成城乡统筹发展长效机制提供了强有力的政策依据。

6．注重组织保障实施

为保障城乡统筹工作的有效实施，莱芜市成立了由书记、市长任组长的推进统筹城乡一体化发展领导小组和9个专项推进工作组，具体负责项目推进工作。领导小组下设统筹城乡一体化发展办公室，负责城乡统筹工作。各区也成立了相应的组织领导体系。由此形成了统筹协调、分线推进、分级负责、上下联动、执行顺畅的工作机制，为统筹城乡一体化发展提供了强大的组织保障。