四 “莱芜模式”的本质及其借鉴意义

欧美发达国家普遍经历了较为漫长的城市化过程。在这一过程中，虽然也经历了从二元结构强度上升到下降、从城乡差距拉大到缩小、从城乡二元对立到一体治理的转变，但这种二元结构转换大都经历了漫长曲折的自我演进过程，使得发达国家有更多的时间逐步建立相应的经济、社会和政治制度以应对二元转换过程中出现的各种问题。与发达国家不同，目前发展中国家大多面临新的发展环境，发达国家早期实现工业化和城镇化的有利条件已经不复存在，发展中国家大都面临着经济追赶和加快工业化的历史使命，经历着比发达国家更快的城市化进程。在这种快速工业化和城镇化过程中，更容易诱发各种矛盾和问题，产生人口、资源和要素的极化效应，加剧城乡二元结构状况。因此，发展中国家在快速推进城市化的过程中，必须高度重视城乡二元结构的转换，加大政府对城乡统筹和一元治理的力度，积极探索具有自身特色的发展模式。莱芜市经过多年的积极探索，创造出了具有莱芜特色的城乡统筹发展模式，对全国其他地区有重要的借鉴意义。

（一）“莱芜模式”的本质内涵

“莱芜模式”的本质可以概括为共享型融合发展模式。其具体内涵可概括为“四个共享，五个融合”。所谓“四个共享”是指资源共享、机会共享、公共服务共享和发展成果共享；“五个融合”是指产业融合、市场融合、居民融合、社会融合、生态融合。共享主要是相对于过去二元分割的发展模式而言的，共享就是要实现由二元发展向一元发展的转变，如改变资源配置格局、收入分配格局等，因此共享是一种全新的宏观发展体制机制；融合主要是针对过去户自为战、村自为战、企自为战发展格局下的产业间、市场间、企地间、经济社会与生态之间的分割，因此融合是一个微观发展体制机制。二者在本质上都是要转变经济社会的发展方式，推进城乡统筹发展，最终实现城乡经济社会一体化发展新格局。

1．“四个共享”

第一，资源共享。过去相当长一段时期，中国的经济发展主要是通过运用各种行政手段，从社会各方面尤其是农村集中有限资源，为工业的发展服务和为城市的扩容提供原始资金积累，导致资本、技术、人才和信息等生产要素相对集中在城市，有力促进了城市的发展，但抑制了农村的发展。统筹城乡发展首先要实现资源共享，为此应当城乡通开，打破城乡界限，按照社会化大生产和市场经济的运行规律，城乡相互开放、相互依托、相互促进。莱芜市统筹城乡发展打破了过去那种不合理的城乡资源配置格局，通过加大农村基础设施投入、大力发展镇域经济、引导和促进城市产业和功能向农村地区扩散等手段，加快城市资源向农村地区延伸，基本实现城乡资源共享。

第二，机会共享。经过30多年的改革开放，中国经济社会发展取得了显著成就，城乡二元结构发生了较大变化，但城乡之间的二元体制并没有从根本上发生改变，这严重制约了农村的经济社会发展，挫伤了农民的生产积极性，也进一步加大了中国经济社会发展的不平衡，给中国全面建成小康社会、最终实现城乡共同富裕带来了很大的压力。例如一些在农村开办的工业园区，也主要是城市资本的掘金地，与当地农民缺乏必然的经济联系，因而未能为解决中国的农业、农村、农民问题找到新的途径。莱芜市统筹城乡发展是在城镇化和工业化快速推进的背景下进行的，通过发展“飞地经济”，实现了区域之间发展机会的共享，通过为农村、农业和农民提供平等的发展机会，资源变资产、资产变资本，农民当股东、村民当工人，促进了农民增收，实现了城与乡之间发展机会的共享，促进了城乡的共同繁荣。

第三，公共服务共享。长期以来，国家财政投入明显偏向城市的政策使城乡基本公共服务存在巨大差距。在住房、教育、医疗卫生、文化、体育等多个方面，城乡公共物品供给失衡，农村基础设施建设严重不足，城乡居民的生存和发展环境差距越来越大。已有研究表明，解决这些问题必须建立覆盖城乡的公共财政制度，实现城乡居民公共服务共享。莱芜市在统筹城乡发展过程中，重视加快经济发展，同时更加注重推进城乡基本公共服务均等化，如统筹推进城乡社会事业发展，加快构建促进基本公共服务均等化的长效机制，不断提高全体社会成员均等享受基本公共服务的水平等。

第四，发展成果共享。科学发展观强调以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。莱芜市统筹城乡发展，坚持以人为本，如通过确权的方式尊重农民的财产权益，为共享发展成果创造了基本的制度条件，维护了社会公平正义，让广大人民群众分享改革发展的成果、促进社会和谐。

2．“五个融合”

最早提出城乡融合概念的是恩格斯。他在《共产主义原理》一书中指出：“通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融合，使全体成员的才能得到全面的发展。”同时他提出实现城乡融合的两个标志是：工人和农民之间，阶级差别的消失和人口分布不均衡现象的消失。埃比尼泽·霍华德1898年在《明日的田园城市》一书中明确倡导“用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。缪尔达尔1957年在《经济理论和不发达地区》一书中提出了“地理上的二元结构”理论，成为城镇化理论中城乡协调发展的经典理论。他认为由于经济的发展所带来的商品、资本、人员、技术等要素的自由流动会使先进的地区更先进，落后的地区更落后，因此必须由政府制定相应的政策来刺激和帮助落后地区加快发展。莱芜市城乡统筹发展的实践，不仅体现了恩格斯有关城乡融合的思想，而且科学合理地发挥了政府的作用，使莱芜市城乡融合度不断提高。莱芜市城乡融合主要表现在以下五个方面。

第一，产业融合。统筹城乡发展的内容涉及方方面面，最为关键的是统筹城乡产业的发展、实现城乡产业的融合，形成三次产业相互促进、相互联动的发展格局。城乡产业发展应定位于城乡产业融合发展，促进城乡产业的可持续发展。如果城市产业脱离农村发展，城市产业也没有生命力，城镇化也就失去了原动力。莱芜市统筹城乡发展，坚持城乡产业融合，第一、第二、第三产业融合，如推进农业产业化，促进了生产向加工销售的延伸，发展观光休闲农业，促进了农业与服务业的融合，打破区域界限，用产业板块“取代”单纯的行政区划等，基本形成了全域产业融合发展的格局。

第二，市场融合。城乡分割的要素市场不利于资源优化配置和城乡统筹发展。莱芜市积极发展和培育城乡统一的商品市场和要素市场，建立农村土地承包经营权流转服务平台和城乡建设用地流转制度，促进产权交易和产权抵押融资，盘活了农村资源资产，引导土地、资本、劳动力、技术、人才等各种生产要素在城乡之间合理有序流动，为实现城乡资源要素的优化配置发挥了重要作用。

第三，居民融合。主要是指建立城乡一体的户籍管理制度。推进户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，关键是剔除附加在户籍上的劳动用工、住房、教育等方面的不合理制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍登记管理制度。莱芜市已经建立了城乡一体的户籍管理制度，逐步消除了附加在农村人口身上的种种不平等制度，为城乡统筹发展奠定了坚实的基础。

第四，社会融合。着眼于逐步让农民享有与城镇居民相同的各种福利保障，大力推进城乡公共服务均等化，让城乡居民共享改革发展成果。莱芜市在城乡社会发展方面，破除了城乡分割的篱笆，农民开始进入现代化工厂，市民开始进入开心农场，初步形成了城乡社会发展一体化的格局。

第五，生态融合。城乡生态融合是以生态绿地穿插于新城、组团之间，融合于道路、河流两侧，渗透于功能区中，实现产业发展、人居环境与生态环境的有机结合，建设生态网络，提升城乡景观环境质量。莱芜市通过规划建设城与城、城与镇、镇与镇之间的道路绿色生态景观带，形成了道路林荫化、农田林网化、乡村林果化、城市园林化，实现了城乡生态环境的有机融合。

（二）“莱芜模式”的基本特征

莱芜市共享型融合发展模式是在借鉴国内外其他地区先进经验基础上进行的创新探索，其发展实践中更融入了莱芜市人民的创造性智慧，彰显了莱芜特色。相对于其他发展模式，莱芜共享型融合发展模式具有“政府引导、市场运作、整体协同、共建共享、融合发展”的基本特征。

1．政府引导

莱芜在统筹城乡发展过程中，极大地发挥了政府引导的积极作用，政府引导体现在统筹城乡发展的各环节、各领域。莱芜市坚持规划先行理念，规划引导贯穿城乡统筹发展的各领域；坚持加强领导、科学管理的理念，政府通过财政、土地、金融等政策工具来引导和推进产业结构调整、优化经济空间、提升经济主体创新绩效；同时还通过公共设施建设和大型项目招商对企业和农民的行为给予引导。

2．市场运作

莱芜市的城乡统筹坚持走市场化运作的发展道路，政府并不直接介入微观经营运作，避免了政府主导经济可能造成的微观经营中的低效率。其市场运作突出体现在农村产权、建设项目和公共服务三个领域：面对农村复杂的土地和集体资产产权关系，积极推动土地承包经营权的股权化和集体资产股份化的改革；在“两新工程”和重大公共工程建设中，坚决采用企业化的运作方式；在公共交通、基本医疗、供水排水等准公共服务领域均采取政府支持、市场化经营的运作模式。

3．整体协同

城乡统筹是一项系统工程，科学性强，牵一发而动全身，一个环节、领域的突破，往往会因为其他环节、领域配套没跟上，导致改革停滞不前。莱芜市在统筹城乡发展过程中，坚持顶层化设计、统筹化安排，实现城乡统筹工作的整体推进，推出近80份统筹城乡政策文件涉及产权制度、规划布局、产业发展、基础设施、公共服务、城乡就业、社会保障、社会管理等方方面面。与城乡发展相关的各部门均出台了相应的实质性配套改革措施，各环节协同性强，统筹城乡发展做到一站式办公，给农民和企业带来了实惠，极大地调动了农民和企业的积极性。

4．共建共享

莱芜市在统筹城乡发展中大力推动村企共建共享，促成村企共谋发展的和谐关系。既涌现出“万兴公司”、“郭家沟村”等村企共谋产业发展的产业发展模式，也涌现出“野槐峪村”、“泰钢”等村企共建大型设施、共同开发村镇新社区、共同管理村镇新社区的模式。在公共服务领域，创建了城市医院领办乡镇医院的新模式，实现城市优质医疗资源向农村延伸，农民可就近享受城市优质医疗服务。

5．融合发展

融合发展是莱芜市统筹城乡发展的本质特征。莱芜市通过产业、市场、居民、社会、生态等五个层面的城乡融合，基本形成了以工促农、以城带乡、以乡促城、城乡互动的良好发展格局。

（三）莱芜模式的实施机制

莱芜共享型融合发展模式在不断探索实践中，也摸索出一系列行之有效的统筹发展实施机制。

1．规划引导机制

规划引导是莱芜共享型融合发展的重要实施机制之一。莱芜市统筹城乡发展坚持规划先行理念，组织编制了《莱芜市统筹城乡一体化发展总体规划》（2008～2030）。通过空间规划引导产业、人口和其他生产要素合理流向规划的经济区域，形成人口向城镇集中、产业向园区集中的空间聚集格局。在产业发展方面，提出产业结构高级化、产业组织规模化和市场化、人口素质提升等发展目标，通过经济与产业结构规划，引导莱芜市产业结构和企业规模不断优化，农业经营规模不断提高。

2．扶持机制

政策扶持是莱芜共享型融合发展的又一重要的实施机制。在产业布局方面，加快建设高新区、莱芜工业区、钢城经济开发区、雪野旅游区等四个功能区，在资金安排上优先给予财政保障，使其成为产业聚集的优良平台和对外开放的主阵地。在产业结构方面，优化提升钢铁、食品加工等传统产业，重点支持新材料、新能源、新医药、新化工、电子信息、节能环保等产业发展，着力扶持文化旅游、商贸物流及新兴服务业，促进服务业跨越发展。在产业组织方面，培植新型的市场主体，重点完善“公司+基地+农户”和“企业+合作经济组织+基地”的产业组织形式，鼓励农村土地承包权向农业大户和农业经营企业集中，提升农业经营规模。同时实施农村劳动者职业培训补贴、职业介绍补贴、职业技能鉴定补贴、小额担保贷款政策，建立起鼓励和扶持农村劳动者向城镇和非农产业转移的政策体系。

3．市场机制

市场运作机制是莱芜共享型融合发展的基础性实施机制。统筹城乡发展的实质就是要实现城乡之间资源要素的自由流转。莱芜市为克服政府在微观领域的失效或低效率，在微观经济领域坚持市场机制的基础配置作用。在竞争性的产业发展和资源配置领域，积极发挥市场配置资源的基础性作用，政府不干预企业经营；在非竞争性的公共、准公共领域，引入市场机制发挥主要作用，即在公共、准公共基础设施建设中大力推进企业化经营模式，在公共、准公共服务经营中也尽可能运用市场运作方式，政府制定明确的服务补贴标准和补贴办法，交由企业或独立核算事业单位具体提供服务。

4．合作机制

合作机制在莱芜统筹城乡发展中得到比较普遍的应用。莱芜统筹城乡发展的合作机制既存在于竞争性的经济发展领域，也存在于非竞争性的公共、准公共领域，既存在于地区之间，也存在于企业与农户之间。其中，重要的合作形式有跨地域的“飞地经济”合作机制、农业经营合作互助机制、教育领域的干部和教师交流合作机制、医疗卫生领域的托管和领办合作机制等。

专栏1-2 合作发展的“飞地经济”

莱芜市钢城区辛庄乡地处莱芜南部，既是山区也是城市水源保护区。生态建设意义大于经济发展意义。按照生态和水源地保护原则，不允许上工业项目。但是，这样的地区同样与其他地区一样也需要发展，为此，莱芜出台了发展“飞地经济”的政策，解决这类地区合作共赢发展的问题。政策规定：凡异地建项目，实现的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税种形成的地方财政收入，70%归引进方，30%归所在方。这一政策调动了辛庄乡发展经济的积极性，他们在莱芜市高新区创办了属于自己的“飞地工业园”，先后引进了23个项目。发展“飞地经济”，使辛庄乡经济得到了快速发展，财政收入连续三年增长率超过50%。

目前，在全市有200多个“飞地”项目入园，实现了不同区域乡镇和村庄的合作共赢发展。

5．补偿机制

该机制的实施主要体现在地区发展补偿和农民宅基地指标城镇流转补偿等方面。对不宜发展工业的欠发达地区通过发展“飞地”经济，获得补偿性发展机会和财政收入。对农户向城镇转移后的原宅基地拆迁和复垦，实施高额补偿，推动实施城乡土地增减挂钩。

（四）“莱芜模式”的借鉴意义

莱芜共享型融合发展模式是莱芜人民创造性智慧的结晶，正在引领莱芜市走上繁荣和谐、融合共享之路，对全国其他地区城乡统筹发展也将具有重要的借鉴意义。

1．“莱芜模式”是对科学发展观的深度实践

科学发展观的核心就是以人为本，莱芜共享型融合发展充分体现了科学发展观这一核心思想，是对科学发展观的深度实践。在城乡统筹发展的初期，莱芜市坚持农民的市场主体地位，推动农业产业化经营，大力推动农村的自主发展，为城乡统筹发展打下了坚实的物质基础；在城乡统筹发展的全面推进时期，莱芜市建立了覆盖城乡的十大民生保障体系，初步实现了发展成果的城乡居民共享。随着莱芜市城乡统筹的不断深入推进，以融合共享为核心内容的莱芜市城乡统筹发展将更加注重保障和改善民生，促进社会和谐稳定。

2．“莱芜模式”是对现有政策和制度的大胆创新

莱芜共享型融合发展模式对现行政策和制度进行了多层面的改革创新，是对现有城乡关系的突破。面对农村土地流转困难、农户资金缺乏难题，莱芜市实施了“两股两建”改革，积极推行土地承包经营权“股权化”、集体资产“股份化”；面对区域发展不平衡以及经济发展与生态环境保护的矛盾，莱芜市积极探索“飞地”经济模式，为不宜开发的欠发达地区提供发展机会；同时对城乡户籍及其相关的社会保障制度实施了一体化改革，有力推动了城镇化进程。这些改革和创新为全国统筹城乡发展提供了有益的经验借鉴。

3．“莱芜模式”为中等发展中城市树立了成功典范

莱芜市作为中等规模的发展中城市，其中心城区没有北京、上海等超大城市的巨大辐射带动效应，其周边乡镇也没有江浙大城市周边广泛分布中小民营企业的拱卫效应，地处山东中部区位也使其缺乏巨额的外资带动条件，同时，莱芜市也缺乏成渝作为国家综合配套改革试验区的政策优势。但莱芜市通过融合共享实现了全域快速发展，缩小了城乡发展差距，提升了产业结构，优化了经济布局，这是缺乏优势条件创造优势条件的成功实践，为中等发展中城市树立了统筹城乡发展的成功典范。

4．“莱芜模式”为同类地区探索了新的发展道路

统筹城乡发展是全球性的难题，在中国由于城乡长期隔离，统筹发展任务更为艰巨。近年来，各地纷纷开展城乡统筹发展的实践，涌现了“城市为主导，以城带乡”、“乡村为主导，乡镇企业拉动城乡经济发展”、“公司为主导，建立各种农户组织”等多种城乡统筹发展模式，有力地推动了全国城乡统筹发展进程。莱芜通过推行“两股两建、四个共享、五个融合”，形成了独具特色的共享型融合发展模式，必将为同类地区提供可资借鉴的城乡统筹发展新道路。