第二节 国外的家庭政策与政府的家庭责任

政府该不该，能不能介入私人领域？在世界多数国家，特别是西方国家普遍实行“小政府大社会”的背景下，政府把行政触角伸入家庭这样的私领域，是出于怎样的考虑？

据哈贝马斯考察，在中世纪并不存在公领域与私领域的分离，也就是说，在近现代以前，公私领域并非二元对立，而是没有严格界限的。公私领域的分裂，起始于封建王权的分化。但是这种公私领域界限分明的时期只维持了一段短暂的时间，在商业逻辑和市场化兴起后，私人领域不能解决的问题又重新求助于国家，开始出现了国家权力介入私人领域的过程（哈贝马斯，2004）。

从法理的角度来看，公领域与私领域之间的界限变得模糊，是现实主义法学发展的结果。国家可以为了特定目的介入私领域，盖因“任何自由都容易为肆无忌惮的个人和群体所滥用”（博登海默语）。在民主社会制度中，婚姻家庭法一般都带有某种公法特点，重视国家和社会公权力的干预。“保护第三人利益和社会公共利益是国家介入私领域的正当理据。”（马忆南，2011）

在公共政策和社会福利社会保障领域，公私二元分立的观念，在福利国家兴起后越来越受到理论和实践的摒弃。以国家介入济贫事业为发端的系统的公共福利，迄今已在西方发展延续了几百年。“二战”以后，以国家干预为主导的福利国家在西方出现，福利实践不仅成为一种解决社会问题的方式，更成为影响国家政局的一个主要因素。传统上作为私人领域的一些活动，如人口再生产和弱能人士的家庭照顾事务等，由于国家行动的干预（如以福利形式的正面介入）开始进入公共领域。由于国家的介入，“传统上穷人对私人慈善的需要转化成对社会救助体系的依赖”（熊跃根，2002）。

美国宪法与家庭法曾经界限分明，家庭被看作私领域不容国家权力染指。但是到了20世纪后，宪法开始介入家庭领域，这主要是因为家庭这一基本的社会构成单位在美国发生了重大变化。进入20世纪后，离婚率大幅度上升、妇女大量进入劳动力市场、避孕和堕胎成为普通公民限制家庭人口的方式……这些变化使得家庭领域中的争议与问题不断涌现。在司法实践中，美国最高法院开始强调宪法要保护家庭的神圣性，“因为家庭这一机制深深植根于这个国家的历史和传统”（转引自姚国建，2011）。从20世纪60年代后期开始，联邦最高法院把父母在抚养、监护、为孩子做相关决定方面的权利，上升到基本人权的高度，受到司法最严格的保护。这也反映了国家对传统家庭价值观念的重视。

虽然公私界限有愈加模糊的趋向，但这仍然不意味着公权力可以随意介入私领域，如果随意介入，肯定是不正当的。介入与否、正当与否的标准在于，是否存在公民的需求，是否有通过公民自身或通过市场无法解决的问题需要向国家寻求救济。倘若不存在这种需求或不存在普遍的社会呼唤，就说明这些问题可以由公民自行消化、自行解决，公权力此时对私领域的干预就是不必要，也是不妥当的。

通常来说，前工业化时期的福利形式，主要是以个人、家庭和慈善组织为主体的社会保护机制。在西方，宗教组织、自愿互助的社会团体和慈善组织，还有家庭是福利的主要提供者；在中国和亚洲许多国家及地区，则主要是家庭扮演着前工业化时期最重要的福利提供者角色。工业化和市场经济下的福利制度，其核心特征是政府通过再分配成为社会福利的主体，因而西方发达国家在工业化、现代化的过程中，极为重视社会保障和社会福利制度的同步构建。虽然在福利生产过程中，不同国家因为文化背景等方面的差异，在国家、市场、社会和家庭之间的制度性分工有所不同，但总体而言，从前工业化到工业化，在家庭的社会保障和福利方面，应该是一个政府、国家越来越多地替代家庭、慈善组织的过程，而不是相反。也就是梅因所说的，是个“从身份到契约”（梅因，2006）的过程。公民通过宪法（契约），授予政府一定的公权力，同时让渡出部分个人权利，其目的就是在有无法自行解决之事时，可以向国家寻求救济，以此更好地保障个人权利和自由，并获得个人生活的安宁和幸福。美国、法国、瑞典等一些国家的历史经验印证了这个趋势性的替代过程。在美国，20世纪30年代的大萧条时代，广大民众经历了长时间的困苦生活，此时民间慈善救济已经无济于事。时任纽约州州长的富兰克林·罗斯福促进纽约州立法机构通过了向该州失去工作的民众提供救济的法案，美国的救济工作自此开始从民间自愿行为转向由政府负责。1935年罗斯福总统颁布了《社会保障法案》，其中重点保障的目标就是贫困儿童和贫困家庭。在法国，虽然早期的社会保障基金是由宗教和雇主组织建立的，但是政府并未就此坐视不管。在向国民提供公共福利是政府的责任成为普遍共识之后，政府越来越多地接替了教会和雇主的慈善行为。而在瑞典，国家早在近100年前就开始接替教会和私人慈善组织承担救济贫困、失业家庭，为家庭提供福祉的责任。

国外政府以制定社会政策的方式介入家庭领域可以追溯到更早的历史时期，但是家庭政策的普遍出现应该是在“二战”结束，特别是20世纪60年代之后。许多国家先后设立政府专职机构，专门协调和管理家庭事务，也发生在这一时期。国外政府的家庭事务部门，其设立的具体背景各有不同。有的是因战争或其他社会危机造成了家庭失散、人民生活困窘和孤儿问题；有的是出于性别平等、扶弱助贫等社会公平的考虑；还有的是出于福利国家“为了人、为了生命、为了未来”的基本价值理念；但是最普遍的背景应该是在“二战”结束以后直到六七十年代，工业化和城市化逐渐使家庭失去传统的社会功能，西方发达国家普遍经历了急剧的人口和家庭变迁，曾经稳定的人口出生率遭到破坏，人口老龄化严重，与家庭有关的一系列价值观念和行为方式发生改变。无论是为了人口和经济的目标，还是考虑到家庭稳定与社会稳定的息息相关，还是出于对社会公平的关怀，抑或是多种考虑兼而有之，越来越多的国家意识到政府自身在家庭方面的责任，开始把支持家庭、维护家庭和促进家庭发展本身当作政府和全社会的目标。迄今为止，不仅许多欧美发达国家设立了专司家庭事务的政府机构，甚至包括巴基斯坦、马来西亚、印度、孟加拉、突尼斯、卢旺达、乍得、扎伊尔、贝宁等这些发展中国家也先后设立了管理家庭事务的政府部门（唐灿、肖今，2013）。

2002年，澳大利亚联邦政府的家庭与社区服务部大约支配了550亿澳元用于与家庭和社区相关的社会福利项目及服务领域，其支出总额约占澳大利亚联邦预算的1/3。美国政府的儿童与家庭局，在2001财政年度，所有服务项目的预算相加为434亿美元；2012年，其针对60多个服务项目有超过510亿美元的年度预算。另据2009年的统计，经合组织成员国用于家庭福利的平均水平占其GDP的2.6%，其中爱尔兰、英国、法国和卢森堡都超过4%；法国在2011年各级政府用于与家庭政策相关的支出，占到其GDP的5%左右，约合250亿欧元。在亚洲，韩国在1990年后，政府用于家庭福利的支出开始逐年增加，1990年占GDP的0.16%, 2000年增加到0.33%,2009年再增加到1.0%（唐灿、肖今，2013；马春华，2013）。可见这些国家的政府在家庭扶植方面的政策力度。

从西方国家的制度史来看，其家庭政策的起始原因，一是伴随着工业化和城市化，家庭失去了传统的社会保障功能；二是人口转型和社会思潮引发的家庭问题已经溢出家庭的范畴，成为影响社会发展和社会公平的严重问题。西方政府的价值理念是，针对社会制度存在的缺陷，政府有责任为社会成员提供广泛的、抵御风险的社会福利。虽然欧美国家的家庭政策在20世纪八九十年代，遭遇了经济滞涨、中右翼政党执政等发展困境，家庭变迁带来的问题一度被忽视，家庭政策也曾处于收缩态势，但是在进入21世纪后，由于欧美各国对于低生育率和福利国家体制的持续性关注，家庭政策又重新成为欧盟、经合组织和非欧盟国家政治的中心议题之一。因为各国都认为，家庭政策的实施有助于遏制生育率不断下滑的趋势，有助于实现福利国家体制的可持续性。

每个国家的家庭政策都建立在本国的社会政治历史背景及家庭需要的基础之上，都有符合执政党的执政理念、宣扬自身文化传统等特殊性。但至少在以下几个方面，国外的家庭政策有着相对的一致性，给我们留下了深刻印象：（1）无论是欧美各国，还是与我们的家庭文化传统高度相似的东亚各国和地区，其家庭政策都在偏离“不干预”模式，国家都在家庭福利供给中扮演了更为积极的角色。（2）家庭政策体系的完整性。无论采用何种家庭政策模式，包括积极的和相对“不干预”的，国外绝大多数政府的家庭政策背后都有一套支持性理念，都更倾向于制定和实施完整的家庭政策体系，并确定有家庭政策的目标及先后实施顺序。（3）多数国家，特别是那些有着深厚家庭主义传统的国家，在强调政府责任的同时，也会注重强调个人和家庭的责任。例如在美国、英国，政府倡导的是以积极的“工作福利”取代消极的“福利救济”（马春华，2013）。在亚洲，特别是东亚地区，家庭在福利供给中的角色始终是政府在制定家庭政策时特别予以强调的文化传统。再如，无论在南欧家庭政策体系还是在自由主义家庭政策体系中，或者是出于文化传统的考虑，或者是出于其他价值理念的考虑，家庭在整个家庭政策体系中，都被赋予了行动者的责任，家庭政策的重点之一是帮助家庭有能力行使自己的责任。从这个意义上说，家庭政策并不仅仅意味着国家的福利供给，同时也是协调国家、社会、市场、家庭和个人多方合力、积极行动的过程。无论是过去还是现在，作为人类社会最基本的社会单位，家庭是社会成员的重要福利资源这一点不应改变。任何在家庭以外建立起来的正规的社会保护制度，都不能完全取代家庭的功能和责任，而只是政府在不同程度上，用不同的方式对家庭责任的分担。