第二节 国外及中国香港家庭部（局）成立的背景及价值理念

一 背景

收集并分析上述国家和地区家庭部（局）成立前后的背景资料，我们发现，有这样几个重要的背景因素对于推动家庭部（局）的成立有着重要作用。

（一）战争或经济、社会危机

在一些国家，战争遗留的创伤，如人口减少、家庭失散、人民生活困窘、孤儿问题等，是政府推动家庭政策制定和实施的重要原因，也成为之后政府建立相应的组织机构的前奏。

在日本，20世纪40年代，一方面，由于长期的战争导致国民生活极度困窘，许多儿童流落街头乞讨甚至偷窃，还有大量无家可归的孤儿面临生活安置问题。另一方面，由于劳动力不足，工厂大量征用未成年人参与劳动，导致未成年人出现营养不足、过度劳累而病倒等问题。为了改善儿童的生活状况，日本政府在1945年制定了《战灾孤儿等保护对策要纲》, 1946年制定了《有关实施流浪儿童及其他儿童保护等的紧急措施》。1947年，日本政府在厚生省设置了儿童局主管与儿童有关的事务，这个局在20世纪90年代发展成为儿童与家庭局。

“二战”后的德国和法国都面临与日本相似的问题。当时的西德政府曾经通过一些福利政策，如儿童津贴、母育假和父育假津贴等来加强对于家庭的支持。1953年西德政府还成立了家庭事务部。法国则针对战争导致严重的家庭住房问题，出台了家庭住房补贴政策，还创了“家庭补助金”，建立了有利于家庭和鼓励生育的税收制度。

除去战争之外，在法国，20世纪70年代初发生的第一次石油危机也对家庭政策的发展和家庭部的成立起到重要的推动作用。当时的石油危机触发了“二战”后最严重的全球经济危机，沉重打击了发达国家的经济。在法国，贫困家庭大量出现，急需社会救济。自此，法国开始出现针对最困难家庭的社会福利政策，家庭政策转向“社会主义”色彩。法国家庭部也正是在这段时间设立的。

（二）人口与家庭变迁

人口与家庭变迁所带来的人口老龄化、出生率下降和社会不稳定感，实际上也是一种危机因素，是直接导致许多国家家庭部设立的最普遍和最重要的原因。

“二战”后，在西方国家，工业化和城市化逐渐使家庭失去传统的社会保障功能，这些国家的社会政策开始注重弥补家庭功能的不足，这使得西方的家庭福利在20世纪40～60年代经历了一个迅速扩大的时期。更深刻的变化发生在20世纪六七十年代之后，发达国家普遍经历了经济衰退、老龄化加剧和传统家庭模式的进一步变迁。战后一度稳定的人口出生率遭到破坏，一些国家的出生率降至更替水平之下。与此同时，与家庭有关的一系列价值观念和行为方式发生改变：婚外生育增加、离婚率上升、普遍的同居现象、单亲家庭、妇女外出就业带来巨大的育儿压力、核心家庭内部出现个体化倾向。此外还有单亲或者种族等原因造成的家庭贫困问题也在日益显现。这些变化在德国、法国、瑞典、澳大利亚、加拿大、美国、日本、韩国、新加坡、中国香港等国家和地区都在发生。同样的家庭变迁稍后也发生在发展中国家，如印度，还有中国。从战略的角度给予家庭发展型的福利支持，而不是一味简单地向个人和家庭发放福利，这成为当时欧美国家在家庭政策方面考虑的重点。

一些国家早期的家庭政策被认为是“多生主义”和“国家主义”的，也就是说，政府关注家庭问题的初衷是为了人口目标，抑或是经济目标，是国家利益导向的。例如法国政府引为骄傲的家庭政策之一 ——生育补贴，政府起初的目的就是为了鼓励生育，扭转低生育率。再比如印度，其始于1952年的人口控制计划初衷与法国相反，但也同样肇始于人口原因——计划生育、控制人口数量。新加坡的家庭政策，最初的目标也是为了减少生育；其后来的政策，也被学者认为，“长期以来一直服从于经济发展的政策”（刘笑言，2012）。像新加坡这样，家庭政策始终服从于经济发展目标，一直是东亚各国和地区具有共性的社会政策特点。

在20世纪七八十年代家庭出现急剧变迁之后，家庭问题日益显现，传统的家庭观念和式样被颠覆。美国舆论曾一度对此惊呼“婚姻解体”“家庭消亡”。托夫勒在《未来的冲击》一书中这样写道，家庭一向被称为是社会的减震器，是同世界搏斗、被打得遍体鳞伤的人的栖息地，是日益动荡不定的环境中的一个稳定点。但随着超工业革命的发展，这一减震器本身也在经受一些冲击。传统的家庭极可能解体、破裂，然后以不可思议的新方式出现（阿尔温·托夫勒，1985: 210）。越来越多的政府意识到，家庭的稳定与社会的稳定是息息相关的，对于家庭的关注不能仅限于人口目标，要把支持家庭、维护家庭和促进家庭发展本身当作政府和全社会的目标。

美国儿童与家庭局在1991年成立后，给自己定出的目标包括：增进家庭和个人能力，建立坚实、健康的社区支持环境，以弱势群体的需要为导向……香港政府在20世纪70年代提出了“家庭生活教育”的服务计划，以预防家庭瓦解，维护香港家庭的稳定。新加坡十分重视以家庭为基石的治理原则，增强家庭，促进“有韧性”的家庭建设，是政府的重要职责，也是政府的重要工作目标（National Family Council of Singapore, 2013; Ministry of Social and Family Development of Singapore, 2013）。澳大利亚政府意识到，人口和家庭的改变并不独立于社会和经济的改变，国家应该越来越多地参与到家庭福利问题方面。法国、澳大利亚、美国和加拿大开始从社会公平和均衡发展的角度来关注贫困家庭、原住民家庭和单亲家庭的生计问题。而德国的家庭部则把协调家庭内部的和谐与家庭的稳定当作自己的一个重要工作内容。

20世纪90年代，179个国家通过了一项改革人口政策的方案，该方案尊崇一项新的策略，将人口与发展相关联，关注于满足女性与男性个体的需求而不仅仅是实现人口目标。该项政策对印度也产生了影响。自此之后，印度家庭部制定的家庭政策越来越多地针对家庭本身和家庭中具体的个人的需求，而不仅仅是计划生育（India Country Report,2004）。例如关注家庭中的残疾、重大疾病以及药物成瘾的个人，关注不育和未婚生育问题，关注婚姻问题，关注家庭失业、负债、住房不足问题，关注家庭面临的灾害问题，关注家庭贫困问题，等等。

（三）妇女解放

女性的平等和权利在20世纪60年代获得世界上大多数国家的普遍承认，并在各个国家，无论是欧美还是亚洲国家，日趋得到法律和法规上的保障。

在韩国，推动性别平等最初被当作与政治有关的事务。1988年，韩国政府成立了政治事务部，其主要职责就包括特别关注性别问题。这是因为从20世纪70年代开始，女性越来越多地参与到经济社会活动中，家庭伦理和女性生活发生了明显改变，与女性相关的问题在韩国社会开始得到关注。1989年韩国修改了《家庭法》，大大调整了原《家庭法》中父母、夫妻、子女间的不平等内容，承认婚姻中女性在家庭财产方面所做出的贡献。1998年韩国成立了妇女议题总统委员会，主要负责规划起草妇女政策，颁布反性别歧视和救济的法案。这些推行性别平等的政策和行动，对韩国传统的父权制社会秩序带来了极大冲击，直接导致2001年性别平等部的设立，它也成为韩国性别政策发展和成功的重要标志。此后，性别平等部在服务对象的范围上逐步扩大，逐渐由以性别为主发展到性别、家庭、青少年、儿童政策领域，2005年，韩国政府设立了性别平等与家庭部。

在法国，据相关人士介绍，家庭部的设立也与推动妇女就业和性别平等有极大关系。

有学者认为，“女权主义”是法国家庭政策的一个主要特征。这是说，为了推动女性的全职工作，推动女性与男性在经济社会方面的平等，法国政府出台了许多有利于职业妇女减轻家庭负担、保障她们在工作和家庭之间平衡的家庭政策。其中最引人注意的政策之一是解除职业妇女后顾之忧的幼儿托管模式。法国的孩子从3岁起就可以进入免费托儿机构，在学校学习的孩子也可以享受学校食堂的午餐，这些都有利于法国母亲们的全职工作。

过去十年中，许多欧洲国家在促进性别平等的政策制定上迈出了重要步伐，比如在提供兼职工作、陪产假和幼托服务方面所做的工作。全职人员（尤其是男性）工作时间长的现象仍阻碍着平等地分配家务劳动和照料家庭的工作，而且北欧以外的国家在社会化的保育质量上仍有改善余地。中欧、东欧和南欧国家在提高性别平等和缓解工作/家庭冲突方面仍有许多工作要做。

到目前为止，为实现性别平等而实施一揽子家庭政策的国家都付出了高额成本。尽管成本效益估算表明此类政策的实施会有远期回报，但就政府目前紧缩的财政预算来看，该类回报应比当前估计水平高出很多才具说服力。

（四）福利国家兴起

福利国家是税收国家的直接后果，是国家通过创办并资助社会公共事业，实行和完善一套社会福利政策和制度，对社会生活进行干预，保证社会秩序和经济生活正常运行的一种制度。“二战”之后，在福特主义和新经济理念的驱动下，西方国家大规模生产盈利出现，这使得福利国家在西方的兴起成为可能。所谓社会福利，大致上有社会救济、社会养老、社会保险、公共教育、公共卫生防疫等方面，在现实中表现为一系列社会保障制度。在西欧、北欧这些国家，政府财政的45%以上用于社会保障；在美国，财政支出的1/3以上也用于社会保障。具体到家庭政策方面，建立对人的整个生命过程的照顾，充分考虑人在生命不同阶段的需要，重点照顾孩子的健康成长，这是福利国家的重要考虑。

在向家庭提供公共福利方面，包括瑞典在内的北欧国家无疑做得最为完善。像瑞典的卫生与社会事务部，其包括“个人与家庭照顾”在内的11项具体服务目标，几乎囊括了一个人在整个生命过程中需要的全部照顾和服务。澳大利亚的家庭政策也有着类似北欧国家的完善和全面。美国、英国、加拿大、日本等国的经济非常发达，儿童的福利和照顾是这些政府最为关注的家庭福利内容，“为了人、为了生命、为了未来”是这些政府的基本理念。但是在究竟为抚养儿童的家庭提供积极的“工作福利”还是消极的“福利援助”方面，一些国家的政府和社会争论不已。

（五）宗教、慈善组织的前期制度准备

宗教和富人慈善组织是西方文化的一个特色。西方现代社会的许多福利行为都可以在源头找到宗教和富人慈善的踪影，例如对儿童和老人的照顾与救助。瑞典在早期，福利服务主要是由教会承担的解救贫困，1734年瑞典城市的每个郊区都有了救济院。1934年私立的失业救济团体开始像疾病救助团体一样，向失业者提供法定的补助。法国主要用于家庭的补偿金制度，其早期就是基督教雇主创建的补偿基金，用于解决各种家庭面临的问题，包括年老退休后的生活补助，这也是法国最早的家庭工资以外的收入形式。法国目前几个主要的基金会，其制度基础也都是由雇主工会创建的。在美国，在20世纪30年代的大萧条时代之前，一直是民间慈善担当社会和贫困的救济工作。直到时任纽约州州长的富兰克林·罗斯福促使纽约州立法机构通过了向该州失去工作的民众提供救济的法案之后，美国的救济工作才开始从民间自愿行为转向由政府负责。1935年罗斯福总统颁布了《社会保障法案》，其中重点保障的目标就是贫困儿童和贫困家庭。政府接替或者部分接替宗教组织和雇主组织的慈善行为，是在工业化之后，福利国家制度兴起，向国民提供公共福利是政府的责任成为普遍共识之后的一个福利制度发展的趋势。在亚洲国家和地区，长久以来，在新加坡和香港地区政府的家庭政策执行伙伴中始终都可以找到宗教与慈善团体的活跃身影。

二 价值理念

如前所述，一些国家对于家庭问题的关注经历了从“国家主义”到“人本主义”，从强调国家利益到重视个体需求的价值理念的转变过程。此外，由于各个国家的文化传统不同，面临的家庭问题重点也有所不同，在家庭政策方面采取的价值理念也会有所不同。

印度、早期新加坡和中国相似，庞大的人口数量对经济财富的积累以及国家的承受能力都是巨大的负担。印度和早期新加坡采取了与中国相同的方式，由中央政府控制和计划生育。这种政策是国家主义的，面对严峻的人口现状，政府即使有心，却也很少有余力和财力去真正照顾家庭和儿童、女性的需求。面对低出生率，法国也采取过以国家利益为导向的家庭政策，把政策目标定位于促进人口出生率的提高。

和法国有所不同，英国、德国和美国在家庭问题方面实际上更多采取的是不干预政策，德国甚至很少有人研究人口问题，听凭家庭维持自然、原生的状态。英国虽然在布朗政府时期设立了家庭部，但是保守党一上台，就撤并了这个部门。在德国，虽然有家庭部，但是其很少有积极的作为，以至于不断被一些社会学家和女性主义者批评。虽然德国的出生率是欧盟中最低的，但德国人在实际操作中，宁愿引进外劳填补短缺的劳动力，所以出生率问题一直没有真正解决。在性别平等方面，德国人更是一直秉承保守主义的态度，其法律制度对父权有充分的保障，社会仍然认为孩子要由母亲看护，工作母亲的形象是负面的。由于缺乏托儿机构及学校课后时间没有人管孩子，妇女真正能走出家门工作的比例远远低于法国。而后者则因政府积极介入幼儿和学生课余时间的照管事务，成为欧洲出生率最高、妇女全职工作比例最高的国家。在美国，虽然政府掏出了大量真金白银用于家庭政策方面的支出，但是在应该如何补贴有需要的家庭方面，在到底是提供消极的“福利援助”还是提供积极的“工作福利”方面，在秉承自由主义价值观念的美国，这始终是个争执不休的问题。政府几经更改福利政策，最终的政策理念是，凡有劳动能力的居民应以劳动为生，而不应无限期的领取救济金。政府有责任通过教育、培训，增加贫困或失业人口的就业能力与机会，帮助他们通过就业改善家庭生活。

和英国、德国、美国不同，澳大利亚政府采用的是积极卷入家庭福利的政策。对于政府来说，家庭问题并不是私领域的问题，而是和经济社会变动连带紧密的社会问题，也是政府需要提供各种福利和制度援助的领域。所以在澳大利亚，家庭与社区服务部并不边缘，而是一个负责公共福利事业的重要政府部门。把家庭问题当作社会问题，这是澳大利亚政府积极介入家庭事务的基本理念。

政府是公共福利的提供者，是社会公平的主持者，这种福利国家的理念和社会公平的理念是贯穿于上述12个国家和地区政府部门的普遍理念，尽管它们的实际作为大小有所不同。保护弱势群体，提高贫困家庭的能力，如儿童照顾、残疾人资助、老年人保障、提高土著人和移民家庭的生活水平、对失业家庭和病患家庭进行支持等，这些是上述所有国家和地区政府对外宣示的政策。在向妇女提供更多的福利、支持妇女就业平等、平衡妇女在工作和家庭之间的角色、促进妇女社会地位平等方面，北欧国家，还有韩国、法国等国家在家庭政策方面走得更远。

作为与中国文化同源的东亚国家和地区，日本、新加坡和中国香港在制定家庭政策方面，特别关注了对传统价值理念的继承。香港政府特别担忧传统中国家庭价值的消逝所带来的家庭危机，认为社会不能仅仅满足于强化一个正急速变化的社会制度而丢掉家庭传统。新加坡家庭政策倾向于维系传统家庭的模式，一直宣扬家庭内部互助的伦理原则。日本在构建其家庭福利政策的时候，特别强调了尊重日本传统的自立自助精神，以及相互协作的组织结构和家庭内的趋同意识等，不靠国家，而是更多靠自己亲属和近邻的互相帮助。